Los medios y el empobrecimiento del debate público

En torno al concepto de desarrollo local

Últimamente, en el contexto de las próximas elecciones presidenciales, se han presentado varias iniciativas con el objetivo de incidir positivamente en la vida de los salvadoreños. Sin embargo, nada se ha dicho en torno a la idea de desarrollo de la sociedad salvadoreña, a partir de una democracia más participativa, impulsada desde lo local. Los textos existentes hasta ahora hablan más bien en términos poco halagadores del tema. Por ejemplo, en el documento del ENADE 2003, Gobernabilidad en democracia: el compromiso de todos, se ve más bien un fuerte déficit fiscal en los recursos que desde el gobierno central se traslada a las municipalidades. En las líneas que siguen, se trata de rescatar algunas ideas sobre el tema desarrollo local.

FUSADES y su estrategia Económica y social 2004-2009

En las postrimerías del año en curso, y en medio del caldeado entorno electoral, la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) presentó su nueva propuesta social y económica de desarrollo para El Salvador, en un documento intitulado Estrategia Económica y Social 2004-2009.

 
La propuesta presentada fue objeto de altas expectativas por diversas razones. La presentación de dicho documento, tiene un alto contenido simbólico. Se trata de la presentación de una estrategia que, a grandes rasgos, contiene la política económica que muy probablemente seguirá la futura administración de ARENA, en caso de ganar las elecciones presidenciales en marzo del próximo año. De hecho, este es un insumo académico vital que aparece en el momento propicio para suplir y salvar el vacío propositivo del futuro plan de gobierno de ARENA, si este partido pretende reelegirse y gobernar los próximos cinco años con algún nivel de coherencia en materia económica y social.

Alemán, otra vez arrestado

El fin de semana pasado fue condenado a veinte años de prisión el ex presidente nicaragüense Arnoldo Alemán, acusado del robo de cien millones de dólares, utilizados para financiarse, durante el quinquenio de su mandato (1997-2002), mansiones y aeropuertos privados, así como una suntuosa fiesta de bodas cuando Nicaragua era arrasada por el huracán Mitch.

Evidentemente, el arresto del ex mandatario es un buen precedente en la lucha contra la corrupción, con todo y que Alemán todavía seguirá gozando de ventajas: guardará prisión domiciliaria en su hacienda de El Chile, en vez de hacerlo en un penal. Sin embargo, el hecho es positivo porque se logró ganarle la batalla a un personaje que parecía por encima de cualquier ley, en virtud de su dinero y del poder acumulado dentro y fuera de su partido, el Liberal Constitucionalista (PLC), cosa última que le ha causado más de un dolor de cabeza a su camarada, el ahora presidente Enrique Bolaños.

Monumento a las víctimas

Hoy sí puede decirse que una página más de la transición de nuestro país se ha escrito. El pasado 6 de diciembre, fecha que debería quedar registrada en la memoria colectiva salvadoreña, fue inaugurado finalmente el monumento a las víctimas civiles de violaciones a los derechos humanos durante la guerra. La deuda pendiente con todas aquellas personas asesinadas o desaparecidas que permanecían en el anonimato queda de esta forma recompensada con un mausoleo público para las y decenas de miles de personas inocentes, que no habían encontrado hasta ahora un reconocimiento. El simbólico acto de presentación en el Parque Cuscatlán del talud de mármol negro, que cuenta con la inscripción de más de veinticinco mil fallecidas y desaparecidas, ha permitido que muchos familiares hayan salido de la amnesia temporal o del silencio en que se encontraban, impuesta mediante la aberrante Ley de Amnistía aprobada el 20 de marzo de 1993.

Son muchos y muy intensos los sentimientos que provoca la contemplación de este “muro de las lamentaciones” de nuestro país. Las lágrimas derramadas y las flores depositadas al pie de las inscripciones demuestran que, pese a haber transcurrido casi doce años desde que acabó, las heridas de la guerra todavía supuran. Por fin en el territorio nacional existe ya un lugar para la memoria, para el recuerdo de aquéllas y aquéllos a quienes les tocó pagar una de las facturas más altas durante la época más oscura de nuestra reciente historia. Las mujeres, hombres, niñas y niños de todos los sectores sociales y de todos los lugares del país cuyos nombres están ahora ahí, por fin pudieron salir de la mente y el corazón de sus familiares. Desde ahora permanecerán sobre una pared de mármol fuerte, sin que nadie pueda ya ultrajar su recuerdo queriendo pasar la página del horror sin haberla leído ante la sociedad.

Es necesario hacer un balance de la larga travesía que han supuesto para las víctimas, sus familiares y la sociedad en general, estos casi doce años transcurridos hasta la construcción del monumento y su estreno. Parte del encargo encomendado a la Comisión de la Verdad para la elaboración de su informe final, fue el de formular una serie de recomendaciones que sirvieran para superar las graves violaciones de derechos humanos ocurridas entre 1980 y 1992. La Comisión, al publicar ese documento el 15 de marzo de 1993, además de realizar de un balance general de la problemática incluyó un número considerable de recomendaciones concretas. Entre estas últimas estaban las conocidas como “Medidas tendientes a la reconciliación nacional”; dentro de las mismas, es necesario recordar que aparecían de forma especifica las de reparación moral y material de las víctimas.

De esa manera, la Comisión recomendó puntualmente “la construcción de un monumento nacional en San Salvador con los nombres de todas las víctimas del conflicto, identificadas”. Asimismo, demandó de las instituciones gubernamentales “el reconocimiento de la honorabilidad de las víctimas y de los graves delitos de los que fueron las víctimas”. También propuso establecer “un feriado nacional recordatorio de las víctimas del conflicto y de afirmación de la reconciliación nacional”. ¿Qué queda de todo eso, diez años después de publicado el informe? Nada. El gobierno no hizo ni ha hecho lo que le correspondía y que era su obligación, por haberse comprometido a ello en el Acuerdo de Chapultepec; lo mismo sucedió con el liderazgo de la antigua guerrilla. No podía ser de otra forma en este nuestro país; así las cosas, la deuda moral contraida con las miles y miles de víctimas inocentes la tuvieron que pagar los propios acreedores de tanto sufrimiento. Tanto la sociedad civil organizada, como las propias víctimas han sido las que firmemente han mantenido este compromiso con la dignidad, en el trayecto por alcanzar la tan ansiada paz con justicia.

Como en el caso del monumento, el gobierno sigue sin querer cumplir los otros compromisos que adquirió en esta materia. Buena muestra de ello es que de las tres recomendaciones a las que hacíamos referencia al inicio, brillan por su incumplimiento. Más aún, al acto de inauguración no acudió ninguno de los representantes de los tres Órganos estatales. De ahí que el acto conmemorativo haya tenido una doble importancia: por el recuerdo de las víctimas con la presentación de este santuario de la memoria y por la denuncia pública, tanto de sus familiares como de las miles de personas que siguen insistiendo en recordar, para que no se repita la tragedia. El que calla otorga, dice un conocido refrán popular que aquí podría aplicarse muy atinadamente; pero, además, la ausencia de representantes del gobierno ese día ofrece al menos dos lecturas.

La primera, que es un problema fundamental –tras más de una década de guerra y otra sin paz– que los victimarios pidan perdón, puedan ser perdonados por sus víctimas o los familiares de éstas, y que acepten ser perdonados. Ha ocurrido esta vez con la inauguración del memorial, pero no es la única; los ejemplos son recurrentes y el “caso jesuitas” se encuentra entre los mismos. La posibilidad de que este acto sirviera como una celebración oficial por y para las víctimas, sin referencias a bandos contendientes de uno y otro lado, se perdió. Eso sólo confirma lo que quedó claro en la ceremonia de clausura de los acuerdos de paz, en Perquín hace casi dos años, cuando únicamente los representantes gubernamentales asistieron junto a ex guerrilleros “arrepentidos”, “tránsfugas” o uno que otro “despistado.

Es conveniente preguntar dónde estaban, este sábado 6 de diciembre del 2003 a la hora de la inauguración del monumento, los representantes de los diferentes partidos políticos. Su ausencia delata el claro interés de éstos por instalarse en el gobierno y manejar sus hilos, más que el estar al lado de quienes nunca han tenido un lugar en nuestro país.

La segunda lectura: que el maltrato gubernamental hacia las más de ochenta mil personas inocentes que murieron o desaparecieron durante el conflicto, ha sido el peor de todos. No han buscado ni difamar ni reprochar las actitudes de éstas, como en otras ocasiones suelen hacer, aprovechando su gran maquinaria mediática. No. Bien saben que el método más efectivo de combatir a quienes demandan conocer la verdad y exigen justicia, es ignorarlas y ser indiferente ante las mismas. Ese ha sido el maltrato que desde el gobierno les han brindado durante todo este tiempo. De ahí la importancia de que hayan sido éstas, en la persona de sus familiares sobrevivientes, quienes se han ganado a pulso un espacio físico para la ubicación del monumento.

La expectación que se ha creado desde antes de la inauguración pública del monumento, evidencia que es a partir de las víctimas que hay que construir un nuevo país y desde ellas debe arrancar el camino hacia una verdadera paz. Por mucho que algunos insistan desde sus tribunas en que “es peligroso mirar atrás”, la construcción de un lugar donde la gente pueda expresar su duelo por quienes nunca jamás regresaron a sus hogares o que murieron cruelmente es —por fin— una realidad. Es más, en muchas personas ha renacido el deseo de investigar la muerte de sus familiares y de que se abran procesos penales para juzgar a los responsables. El rescate de la memoria colectiva es un hecho con la existencia de un emplazamiento abierto a todo el mundo, como lo es este memorial.

Sin duda, de los acuerdos de paz se desprende una gran lección a considerar siempre: que la tolerancia y la renuncia a la violencia facilitan la solución a los conflictos. Pero también hay otras dos más: una, que la tentación por la mentira y la trampa sigue presente; la otra, que es fácil caer en ella. En esa lógica, difícilmente podemos hablar de una paz en proceso de consolidación. En todo caso, sería más apropiado referirse a una paz inconsistente que se encuentra acechada por los enormes peligros de la violencia vigente y la inseguridad, de la injusticia económica y social, del deterioro ambiental y de una institucionalidad nada confiable, por inclinarse cada vez más hacia el autoritarismo y no mostrar una voluntad real para atacar en serio la impunidad.

Hacer realidad la unificación social exige también enfrentar con valentía y responsabilidad otros aspectos fundamentales como la verdad, la justicia y la reparación para las víctimas. Las graves violaciones de derechos humanos y otros graves hechos de violencia que ocurrieron en el país durante casi veinte años, no pueden ni deben ocultarse; tampoco sus víctimas deben seguir siendo maltratadas por la impunidad. Es necesario señalar a los responsables —independientemente de su signo político— y éstos deben enfrentar la justicia, reconociendo o no su culpa. De ahí en adelante se pueden buscar fórmulas para el perdón individual o colectivo, en el marco de un sano proceso encaminado a “cerrar las heridas”; “heridas” que, no hay duda, han quedado —muy profundas— en las víctimas y no en los victimarios.

Démonos un espacio para pensar y recordar a las víctimas de la violencia política y del conflicto armado. Respetémoslas, luchemos por su recuerdo y acudamos a visitar su monumento en el Parque Cuscatlán.

Índice de Transparencia Presupuestaria

Presentamos a continuación un extracto del informe correspondiente a El Salvador del documento Segundo Índice de Transparencia Presupuestaria. Una comparación de 10 países, presentado, en noviembre pasado, por la organización Probidad, El Salvador.
Capacidades del órgano de control externo

En El Salvador, la Corte de Cuentas de la República es por mandato constitucional el ente encargado de velar por la fiscalización de la Hacienda Pública en general y de la ejecución del Presupuesto en particular (Art. 195, Constitución Política de El Salvador). De las capacidades legales y efectivas de la Corte de Cuentas para fiscalizar el presupuesto, depende en buena medida la prevención y corrección de prácticas corruptas.

La puntuación para esta variable fue del 8%. En esta variable El Salvador obtuvo la peor calificación con respecto a los demás países que participaron en el estudio.

La Ley de la Corte de Cuentas, aprobada en 1995, la designa como el ente rector del Sistema de Nacional de Control y Auditoría de la Gestión Pública. A través de la investigación formal se estableció que la Corte de Cuentas tiene suficientes facultades legales para ejercer una adecuada fiscalización del presupuesto. Entre otras atribuciones, a esta institución le corresponde dictar normas de control interno que deben observarse en la ejecución del presupuesto; realizar auditorías a la ejecución del presupuesto de cada institución, examinar los resultados alcanzados por la gestión presupuestaria, bajo los criterios de legalidad, eficiencia, efectividad y economía; y examinar el informe de liquidación del presupuesto que presenta el Ministerio e Hacienda ante la Asamblea Legislativa, en un plazo máximo de cuatro meses.

Por otro lado, el art. 3 de la Ley de la Corte de Cuentas señala que “están sujetas a la fiscalización y control de la Corte todas las entidades y organismos del sector público y sus servidores, sin excepción alguna. La jurisdicción de la Corte alcanza también a las actividades de entidades, organismos y personas que, no estando comprendidos en el inciso anterior, reciban asignaciones, privilegios o participaciones ocasionales de recursos públicos. En este caso el control se aplicará únicamente al ejercicio en que se haya efectuado el aporte o concesión y al monto de los mismos.

Sin embargo, la evidencia apunta que la labor de fiscalización de la Corte de Cuentas no es lo suficientemente sólida para contribuir a prevenir y combatir la corrupción. Como muestra están los registros periodísticos que muestran que El Salvador continúa sin producir fallos condenatorios sobre casos de corrupción en los que están involucrados funcionarios públicos. La conducta que ha mostrado la Corte de Cuentas es a obstruir las investigaciones, favorecer a los implicados y ocultar las evidencias sobre casos de corrupción. Así se tiene el caso de la Federación Salvadoreña de Fútbol (FEDEFUT), donde la Corte de Cuentas detectó un faltante de 4 millones de dólares en el año 2000. Ante la falta de cooperación del ente contralor para enjuiciar a los involucrados, la Fiscalía tuvo que obtener una orden judicial para allanar sus oficinas y secuestrar las evidencias. Al final, en un informe definitivo, la Corte aseguró que el faltante real era de 343 mil dólares.

Además, la Corte de Cuentas funciona bajo opacidad. Hay una carencia evidente de sistemas de información que permitan seguir la pista a las acciones de fiscalización del presupuesto por parte de dicha institución.

Por ejemplo, en la actualidad no es posible conocer cuántas denuncias recibió la Corte de Cuentas y la naturaleza de estas, cuántas fueron aceptadas o rechazadas y en base a que criterios se resolvieron, de cuáles se abrieron procesos de investigación, en qué consistieron las indagaciones, cuáles fueron los hallazgos, qué recomendaciones se hicieron y de éstas cuántas o cuáles fueron atendidas, qué daños pudieron ser reparados y si existieron irregularidades, quiénes fueron los responsables, qué sanciones se les impusieron y si éstas efectivamente fueron aplicadas.

El art. 199 de la Constitución Política señala que el presidente de la Corte de Cuentas tiene la obligación “de presentar anualmente a la Asamblea Legislativa un informe detallado y documentado de las labores de la Corte. Esta obligación deberá cumplirse dentro de los tres mese siguientes a la terminación el año fiscal. El incumplimiento de esta obligación se considera como causa justa de destitución”. Sin embargo, este informe sólo provee datos aislados de actividades sin indicadores de efectos o resultados, y por tanto no resulta útil para evaluar el desempeño de la Corte.

Según los datos presentados en el Segundo Informe de Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá, la Corte de Cuentas de El Salvador es una de las tres en esta región con un presupuesto mayor a los 10 millones de dólares anuales. En el año 2003, la corte tuvo una asignación de 18.5 millones de dólares. El negativo contraste, según los resultados del ITP, es que la Corte de Cuentas fue la peor evaluada.

Por otro lado, aunque el art. 46 de la Ley de la Corte de Cuentas dispone que los informes de auditoría son de carácter público, el titular del ente ha hecho una interpretación restrictiva, al grado de sostener que es inconstitucional dar a conocer los mismos.

A criterio de PROBIDAD, el deficiente desempeño del órgano externo de control se debe principalmente a la injerencia partidista que lo caracteriza. Durante las últimas dos décadas sus titulares han sido nombrados como producto de la venta de votos legislativos, por parte del Partido de Conciliación Nacional a los partidos gobernantes. Esto le ha hecho perder su independencia, ha facilitado la manipulación de los resultados de las auditorías y ha llenado la institución de empleados no idóneos.

Recomendaciones
Con la reforma a los sistemas de administración financiera del Estado, que tuvo lugar a partir de 1995, se dieron importantes pasos en la modernización del proceso presupuestario. La introducción de la metodología por áreas de gestión, que se fundamenta en la vinculación entre recursos y propósitos, abrió la posibilidad de posicionar el presupuesto como el principal instrumento de planificación, coordinación, ejecución, evaluación y control gubernamental. Notable es también el avance en los sistemas de información financiera, que ahora producen reportes inmediatos, detallados e integrados sobre las transacciones presupuestarias que se dan en cada una de las instituciones gubernamentales.

Sin embargo, a ocho años de realizada la reforma financiera en el Estado, este estudio muestra que la pretendida vinculación entre recursos y propósitos no ha desarrollado su potencial y que la metodología presupuestaria y la información que ésta produce se mantiene como aspectos ajenos y distantes del público.

Por ello, para aprovechar y maximizar el potencial del Presupuesto, en base a los hallazgos del presente estudio se recomienda:
a) Establecer mecanismos formales que garanticen la participación del público en las decisiones relativas a la asignación de los recursos, en la observación sobre la aplicación de los gastos y en la evaluación de los resultados previstos en los presupuestos. Sería importante revisar y retomar distintas experiencias que se han dado a nivel municipal y que han mostrado significativos beneficios, destacándose entre ellas los procesos de presupuesto participativo mediante los cuales varias alcaldías deciden sobre sus asignaciones de inversión y los ejercicios de controlaría social. El objetivo de los mecanismos de participación ciudadana debe ser que las necesidades de la población sean reconocidas y que queden efectivamente incluidas en los presupuestos.

b) Establecer sistemas de planificación multianual donde se consignen los logros estratégicos que el gobierno y las instituciones esperan alcanzar en el mediano y largo plazo. Estos sistemas deben contemplar criterios y mecanismos de vinculación con los presupuestos anuales, de tal forma que sea claro cómo estos últimos contribuyen a alcanzar los logros estratégicos. Al respecto sería conveniente retomar el resultado y la metodología que se utilizó para formular las “Bases para un Plan de Nación” por parte de la Comisión Nacional de Desarrollo.

c) Requerir que los presupuestos incluyan además de la información financiera, las metas específicas que se esperan alcanzar con los recursos asignados y los criterios para evaluar el cumplimiento de las mismas (indicadores). Además, simplificar la presentación de los contenidos presupuestarios para que sean comprensibles a una cantidad mayor de ciudadanos.

d) Fortalecer, reorganizar o agrupar a las instancias encargadas de producir información estadística, y asegurar la independencia y carácter técnico de las mismas. Esto particularmente con las instancias encargadas de producir la información sobre los ingresos y egresos públicos. Esta debe ser de fácil acceso hasta su más bajo nivel, tanto a nivel central como institucional, e incluir además de los datos financieros el avance en el logro de los propósitos consignados en los presupuestos.

e) Requerir que la Política Presupuestaria, que es la base sobre la cual se formulan los presupuestos cada año, sea dada a conocer al público a través de canales que garanticen una máxima difusión, y que esto se realice inmediatamente después de que sea aprobada por el Consejo de Ministros. Esto para permitir la observación oportuna del público sobre los supuestos macroeconómicos, los objetivos y prioridades nacionales e institucionales, la política fiscal, la estimación de ingresos y egresos y las normas para la formulación. Esto ayudaría a que exista un debate público significativo y útil en el momento en que se toman las decisiones más determinantes sobre los presupuestos.

f) En la Asamblea Legislativa, establecer mecanismos para que durante la discusión del presupuesto, además de la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto puedan intervenir las otras comisiones o sus miembros, según sus especialidades. Esto es importante porque las otras comisiones son las que dan seguimiento al desempeño de las instituciones comprendidas bajo su competencia, y por tanto están en mejor posición para valorar los presupuestos en términos de la calidad y cobertura de los servicios públicos consignados como propósitos.

g) Definir y operativizar indicadores de carácter geográfico que permitan identificar la forma en que se están destinando los recursos presupuestarios en las distintas regiones del país. Actualmente esto solo es claro en la transferencia a los municipios (que es el 6% de los ingresos corrientes), no así en las erogaciones que hacen los ministerios y otras instituciones centralizadas. Los indicadores geográficos permitirían hacer relaciones del presupuesto con los niveles de pobreza por región, actividad económica territorial u otros. Bajo esta lógica, el Presupuesto puede llegar a ser un importante instrumento para medir el compromiso de los gobiernos con el Desarrollo Humano.

h) Hacer exigible la publicidad y la existencia de criterios claros para la realización de las modificaciones presupuestarias. Además, en las modificaciones debe explicarse el efecto que producirán en la prestación de los servicios, y no limitarse como sucede actualmente, sólo a señalar las disminuciones y aumentos en los montos de las partidas presupuestarias.

i) Publicitar ampliamente los informes de seguimiento y evaluación del presupuesto, así como el de la liquidación, destacando las explicaciones sobre las modificaciones sustanciales que hubieran ocurrido durante la ejecución y el avance en el logro de los propósitos previstos. En igual forma, publicitar ampliamente los informes de auditoría y exámenes especiales realizados a la ejecución presupuestaria, tanto a nivel institucional como consolidado, por parte de la Corte de Cuentas de la República.

j) Asegurar la independencia política, el carácter técnico y la oportunidad en las acciones de control que debe llevar a cabo la Corte de Cuentas de la República, para asegurar una efectiva fiscalización del presupuesto. Además establecer un sistema de información sobre tales acciones de control, destacando entre otros aspectos, el número, naturaleza e identificación de los hallazgos sobre irregularidades, el grado de cumplimiento de las recomendaciones y de las aplicaciones de las sanciones.

k) Hacer campañas de sensibilización y orientación entre el público sobre la información presupuestaria que actualmente está disponible, la forma a la que se puede acceder a ésta y la manera como puede ser aprovechada.