Propuestas

El IDHUCA ante la propuesta de Ley Antiterrorista

La lucha contra el terrorismo no puede desvincularse de la protección de los derechos humanos y la democracia; éstas son responsabilidades complementarias de los Estados. Precisamente, el fin último de cualquier campaña a desarrollar contra ese fenómeno es preservar la institucionalidad democrática, el respeto de la ley y la vigencia de los derechos humanos; no lo contrario.

Partiendo de lo anterior, a continuación se exponen las consideraciones del IDHUCA en lo relativo a la propuesta de una Ley Antiterrorista que, en la actualidad, se está discutiendo dentro de la Asamblea Legislativa y en algunos espacios de la sociedad salvadoreña. Tras presentar un breve marco referencial desde el derecho internacional de los derechos humanos, el Instituto establece su posición frente al mencionado proyecto de normativa y a la manera de regular internamente las medidas para la prevención y el combate del terrorismo. Como anexo, a petición de la denominada Comisión Ad-Hoc para Estudiar el Tema de la Ley Antiterrorista, se incluyen las “propuestas concretas de redacción por escrito” de algunos artículos incluidos en dicho proyecto de Ley.

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San Salvador, 14 de octubre del 2005

Subcomisión para impulsar la selección del
Fiscal General de la República e identificar las
reformas legales en el marco de la Seguridad Pública
Presente.

Por este medio, presentamos nuestras propuestas en el marco de la próxima elección de la persona que ocupará el cargo de Fiscal General de República. Lo hacemos, atendiendo a la convocatoria que se nos hizo; de esa forma, además, cumplimos con nuestros deberes y derechos ciudadanos contemplados en los artículos 18 y 72, número 2, de la Constitución.


1. Sobre la elección

Al respecto, planteamos la necesaria adecuación del mecanismo para la participación de la sociedad civil en este proceso de elección. Si bien existe ya una convocatoria para presentar candidaturas hasta el día 22 de octubre, es imprescindible contar con un perfil claro y adecuado para ponderar a las personas postulantes.

Como entidades de la sociedad que trabajan por el fortalecimiento de las instituciones estatales encargada de combatir la impunidad y proteger los derechos humanos, somos parte de un esfuerzo ciudadano tendiente a identificar reformas legales y constitucionales para tal fin; en ese espacio amplio, también estamos elaborando un listado de personas con la capacidad moral y técnica para dirigir la Fiscalía General de la República (FGR).

Dado que el plazo establecido para el citado nombramiento vence el miércoles 23 de noviembre del corriente año y que no se cuenta con el tiempo suficiente para alcanzar el segundo de los anteriores propósitos, consideramos necesario ampliar el período para recibir candidaturas hasta el viernes 28 de octubre. En tal sentido, proponemos establecer el siguiente calendario de actividades:

En materia constitucional:

• Analizar la creación de un cuerpo de investigación criminal adscrito a la Fiscalía General de la República o el desarrollo de mecanismos eficaces de coordinación entre ambas instituciones.

Administrativas

• Creación de un programa permanente de formación (dogmática y técnica) de los agentes fiscales, a efecto de especializar su práctica profesional y garantizar un reconocimiento académico acumulable.
  
• Revisión de los mecanismos operativos de dirección funcional sobre la Policía Nacional Civil y de coordinación entre ambas instituciones.
  
• Racionalizar y reorganizar la distribución de la carga de trabajo al interior de la Fiscalía.
  

3. Sobre el procedimiento de propuesta y aprobación de las reformas

La necesidad de mejorar el desempeño de la FGR y otras instituciones vinculadas a la seguridad pública exige reformas constitucionales y legales, crear nuevas instituciones y adoptar medidas administrativas. Este conjunto de cambios constituye la plataforma básica de trabajo la persona que asuma el cargo. Algunas medidas son inmediatas; otras de mediano y largo plazo. Para identificarlas y proponerlas se requiere un ejercicio responsable y participativo (En el pasado, la creación a la ligera de algunas leyes ha tenido repercusiones negativas; por ejemplo, la Ley de Emergencia contra la Delincuencia y el Crimen Organizado o la Ley Antimaras, que fueron declaradas inconstitucionales).

En esta línea consideramos lógico y sano constituir un equipo técnico que depure, sistematice y analice los insumos recibidos por la Subcomisión para elaborar los nuevos textos legales que, posteriormente, sean entregados a las comisiones legislativas respectivas.

Este equipo técnico podría integrarse con representantes del nuevo Fiscal (Este sería uno de los primeros compromisos adquiridos por éste), universidades, organizaciones sociales o fundaciones que cuenten con departamentos de investigación jurídica, e instituciones estatales relacionadas con el tema de la seguridad pública y justicia. El plazo máximo de su funcionamiento sería de cuatro meses, para que las reformas constitucionales propuestas puedan aprobarse por esta legislatura y ratificarse por la siguiente.

En aras de garantizar el cumplimiento de lo anterior se sugiere que la creación del equipo técnico, sus objetivos, composición y período de funcionamiento aparezcan incorporados en el Decreto Legislativo para el nombramiento del o la Fiscal General de la República.


Conclusión y petitorio

Para cumplir la aspiración de construir en El Salvador una sociedad en democracia, es fundamental el buen trabajo de las instituciones estatales. Entre éstas, la labor de la Fiscalía General de la República es determinante tanto para atender eficazmente a las víctimas de la violencia en sus diversas expresiones, la delincuencia de todo tipo y la impunidad, así como para transmitir seguridad jurídica a la inversión nacional y extranjera necesaria para el desarrollo del país.

Por todo lo anterior, les solicitamos tengan por recibidas las propuestas que realizamos en torno al procedimiento y recepción de candidaturas, el perfil de las personas que aspiren a conducir la Fiscalía General de la República, las líneas básicas para la realización de una reforma integral y el procedimiento para ello.

Perfil del o la Fiscal General de la República

Cuando se habla del perfil de un funcionario, se hace referencia al conjunto de rasgos que lo caracterizan. Para este caso concreto, está comprendido por los requisitos que la Constitución establece, sumado a su capacidad y méritos personales. Todos estos atributos deben tener como punto de referencia la función que desempeñará y la realidad que debe enfrentar a partir de su nombramiento. En la actualidad, el o la Fiscal General de la República deberá trabajar en medio de una situación caracterizada por un amplio margen de violencia, corrupción, delincuencia común y organizada, e impunidad.


1. Requisitos constitucionales

Para ser titular de la Fiscalía General de la República se requiere:

• Ser de nacionalidad salvadoreña
  
• Del estado seglar
  
• De 35 años de edad o más
  
• Profesional de las Ciencias Jurídicas
  De moralidad y competencia notorias
  Haber servido en la judicatura de primera instancia durante seis años o haber sido autorizado(a) de abogado(a) ocho años antes de la elección
  
• Gozar de sus derechos ciudadanos seis años antes de la elección
  

• Hoja de vida en la que conste su experiencia y trayectoria en materia penal
  Artículos y libros escritos
  
• Estudios realizados
  
• Reconocimientos recibidos


• Desempeño en otros cargos
• Ejercicio de la docencia
  

• Solvencia de la Corte de Cuentas
  Solvencia de la Procuraduría General de la República y la de Derechos Humanos
  
• Solvencia del Ministerio de Hacienda
  
• Antecedentes penales
  
• Informe de la sección de investigación respectiva, profesional y/o judicial, de la Corte Suprema de Justicia

4. Independencia

Por lo general, en El Salvador la libertad de un funcionario o una funcionaria siempre o casi siempre ha estado condicionada a los intereses de quienes determinan su nombramiento o a los que se encuentra vinculado. De esa forma, se juega con los intereses de la sociedad entera pues su desempeño debería estar encaminado a garantizar el bien común.

Cuando en realidad existe un Estado de Derecho, las instituciones que activan diversos mecanismos para impartir justicia -como la Fiscalía General de la República- deben estar dispuestos a investigar, detener y procesar a cualquier persona sin ningún tipo de preferencias. De ahí que el Fiscal responda a la Asamblea Legislativa, como órgano plural que representa al pueblo entero(Artículo 125 de la Constitución de la República de El Salvador).

En ese marco, es una exigencia evidente que los candidatos y las candidatas al cargo no tengan vinculación alguna con determinados grupos de poder opartido político alguno; en el segundo de los casos, si ésta existe -como parte del ejercicio de sus derechos ciudadanos- debería ser mínima porque se trata de un cargo técnico y no político. Y, no cabe duda, la experiencia es rica en lecciones lamentables: la falta de independencia está estrechamente vinculada a la falta de voluntad para ejercer como se debe la conducción de la Fiscalía General de la República. En todo caso, si se cuenta con varios candidatos y candidatas lo ideal es valorar más a quien menos vinculación política o de otra índole tenga con grupos de poder.

En el proceso de selección, especialmente en las entrevistas, se debe verificar su propósito de independencia; es decir, la voluntad de la persona para colocar el compromiso de trabajar por el bien común, por encima de sus afinidades personales o de cualquier otro tipo.

Con estos elementos no se altera la Constitución; más bien, se trata de dar contenido y alcance a los requisitos establecidos dentro de la misma.

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El Salvador: protección a peritos, testigos y víctimas en procesos penales

Tras el fin de la guerra, los acuerdos de paz y las recomendaciones de la Comisión de la Verdad establecieron las bases para una apuesta real a favor de la justicia, buscando el funcionamiento de las instituciones correspondientes acorde con los estándares internacionales mínimos de protección de derechos humanos. No obstante, en El Salvador aún continúan existiendo vacíos que no le garantizan a la sociedad el acceso pronto y cumplido a la misma.

En el ámbito concreto de la justicia penal, durante la década pasada se trabajó en una reforma completa para superar el sistema inquisitivo. Este cambio se cristalizó con la aprobación de los códigos Penal y Procesal Penal, que entraron en vigencia en abril de 1998. Hasta la fecha, dicha normativa ha sido reformada en numerosas ocasiones; esto puede ser muestra de profundas debilidades en su aplicación o de que, a pesar de sus bondades y algunos verdaderos avances hacia un sistema penal democráticamente configurado, existen intereses que abiertamente han promovido una regresión.

Lo cierto es que a pesar de los diversos aspectos positivos del ordenamiento penal, éstos han resultado insuficientes para reducir los índices de impunidad en el país. No se debe ignorar que las leyes penales sólo son una parte de la estrategia para enfrentar un problema tan complejo; pero como tal, deben ser diseñadas con mucho profesionalismo y responsabilidad, sobre todo, considerando que El Salvador se encuentra sumergido en una crisis delincuencial generalizada que necesita ser abordada de manera integral. Uno de los componentes de este esfuerzo tiene que ver con la revisión de algunos aspectos de las normativas penales y procesales, buscando su congruencia con la realidad actual.

Debido a fallos cuestionables, a situaciones de impunidad y la discrecionalidad en la aplicación de la justicia, la mayoría de la población no le reconoce muchos créditos al sistema de justicia salvadoreño; a ello se suma la constante debilidad institucional, la falta de recursos, la precaria formación de los funcionarios públicos y la escasa voluntad política para enfrentar el problema. La población no desea o descarta de plano colaborar en las investigaciones judiciales por el temor que genera la posibilidad de una venganza y por la poca confianza en que su participación tendrá algún resultado positivo a la hora de la verdad.

Se puede fundamentar lo anterior con diversos ejemplos. En este caso se hace referencia a uno que merece especial atención: la poca o nula protección de testigos, peritos y víctimas en causas criminales, así como para cualquier otra persona que se pueda encontrar en situación de riesgo. Este problema ha llamado la atención de algunas instituciones y organizaciones de la llamada “sociedad civil” durante los últimos años, al conocer casos en los que diferentes personas han sido asesinadas, coaccionadas o amenazadas como resultado de su participación en diversos procesos judiciales.

Esta es una necesidad actual, pero no un problema nuevo. Para muestra, luego de los acuerdos de paz el Grupo Conjunto para la Investigación de los Grupos Armados Ilegales con Motivación Política –uno de los mecanismos utilizados para disminuir la impunidad al final del conflicto– propuso en su informe final el diseño de un programa para proteger a las personas dispuestas a colaborar con los órganos estatales responsables de investigar delitos e impartir justicia. Sin embargo, esa propuesta no se ha concretado, habiéndose formulado hace más de diez años.

El Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (IDHUCA) ha insistido en la necesidad de implementar en el corto plazo un programa de protección a víctimas, testigos, peritos y otras personas, por dos razones fundamentales: terminar de una vez con el imperio de la impunidad basado en la intimidación o el miedo, la primera; y la segunda, por la vulnerabilidad en la que éstas se encuentran y a la cual debe responder especialmente el Estado, en cumplimiento de su obligación constitucional de proteger la vida e integridad de todas las personas.

Una iniciativa adoptada en ese sentido es la de la reforma del Código Procesal Penal efectuada en el 2001; entonces se estableció una regulación especial para proteger testigos, peritos y víctimas en peligro, como resultado de su participación en procesos penales. Dada la grave situación de violencia e inseguridad que prevalece en el país, esta reforma no fue suficiente para garantizarles seguridad real, por ser escueta, carecer de respaldo presupuestario, no establecer con claridad las competencias institucionales para su aplicación y no contar con el compromiso firme de las autoridades para hacerla realidad.

En julio del 2004, se realizó otra reforma penal para ampliar los derechos de las víctimas; entre éstos se contempló su protección especial en albergues. En la práctica, tal disposición es inaplicable por falta de recursos para crearlos. Aun con esa última reforma, falta mucho por hacer para contar con un sistema amplio y completo de protección de los diversos actores que pueden ver amenazada su vida o integridad personal a raíz de su intervención en un proceso penal.

La finalidad del presente trabajo es, pues, realizar un análisis detallado del problema y proponer los elementos mínimos que debe contener un programa integral de protección de testigos, víctimas, peritos y demás personas que se encuentran en situación de riesgo por colaborar con la justicia. En el documento también se incluyen experiencias de otros países en la materia y se identifican algunas necesidades básicas a partir de algunos casos conocidos por el IDHUCA.

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La agenda pendiente, diez años después
(de la esperanza inicial a las responsabilidades compartidas)

Hablar del cumplimiento de los acuerdos de paz en El Salvador exige -sin excusas- referirse tanto a las causas que generaron el conflicto armado y a sus consecuencias, como a la etapa de posguerra y a la situación actual del país. Para que el balance no sea un mero recuento de hechos o una valoración conceptual sin más de los cambios que hayan podido ocurrir, es imperativo hacer una observación objetiva de lo acontecido; tal estimación debe reflejar los avances reales producidos a lo largo de la década examinada y, al mismo tiempo, plantear los grandes desafíos en el presente, de cara al futuro que se debe construir. Todo ello, teniendo como guía básica el texto constitucional que -en su segundo artículo
- establece el derecho de todas las personas “a la vida, a la integridad física y moral, a la libertad, a la seguridad, al trabajo, a la propiedad y posesión, y a ser protegidas en la conservación y defensa de los mismos”.

Esas premisas son las que se deben utilizar al momento de revisar, con honestidad, cuánto se alcanzó de los objetivos básicos establecidos hace más de una década y cuánto falta por lograr de ellos. Sólo así se podrán definir los nuevos compromisos de todas y todos, si de verdad se quiere asegurar la irreversibilidad de lo poco o mucho que hasta ahora se ha logrado en la edificación de una sociedad en paz, por estar basada en una convivencia justa y democrática.

Desde tal perspectiva, lo esencial para conferirle validez al análisis es la adhesión explícita a un ideal de Nación deseable y posible. Un ideal de Nación que, al plantearse para su realización, permita establecer qué tanto prevalece hoy el imperio de la razón sobre la fuerza y qué tan sólidas se encuentran las bases para potenciar el desarrollo de toda la sociedad salvadoreña. Un ideal de Nación que -en el camino para alcanzarlo- admita medir y verificar los progresos en la construcción de un verdadero Estado de Derecho, a partir de las indiscutibles transformaciones sociales que produzca y la mejor calidad de vida que genere
para toda su población, privilegiando en el esfuerzo a los sectores más desfavorecidos y vulnerables de ésta.

Si eso ocurre, el proceso estará yendo por buen camino y tendrá enormes posibilidades de éxito en sus distintas dimensiones; si, por el contrario, existe exclusión y ésta afecta a la mayoría de la gente, hace falta identificar lo que debe ser ajustado y ajustarlo de verdad para garantizar así -de una vez por todas- la gobernabilidad y la sostenibilidad del país. Desde la óptica de los derechos humanos, esas condiciones son las que deberán prevalecer para dar por cumplidos los acuerdos de paz.

Ahí se encuentra lo central de la presente reflexión: el enfoque de los hechos y las proyecciones, desde y hacia la mayoría de la población salvadoreña. Pese a que no es un todo homogéneo -pues se expresa con una diversidad de características- ese gran conjunto de seres humanos tiene en común el constituirse como la razón de ser del Estado, de sus instituciones y de sus normas, en la medida que se considere en serio el primer artículo constitucional que a la letra reza: “El Salvador reconoce a la persona humana como el origen y el fin de la actividad del Estado, que está organizado para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común.

En consecuencia, es obligación del Estado asegurar a los habitantes de la República, el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico y la justicia social.” Así las cosas, se trata de verificar el cumplimiento de los acuerdos de paz en términos de justicia integral para todas las personas; no de que exista y funcione formalmente un sistema que, en la práctica, sólo se encuentra al servicio de ciertos grupos de poder. En tal sentido, los resultados del proceso salvadoreño definido en abril de 1990 -con la firma del Acuerdo de Ginebra- irremediablemente pasan por justipreciar la situación actual de los derechos humanos; pero no comparándola con el estado de barbarie que se llegó a alcanzar durante el siglo recién pasado, entre 1972 y 1992, sino confrontándola con las aspiraciones de humanismo y humanidad que deben iluminar la instauración de un El Salvador distinto durante el nuevo siglo.

Para evaluar el presente estado de cosas, además, se debe considerar el siguiente planteamiento de Ignacio Ellacuría: “Muchas veces tras la normatividad absoluta abstracta se da el encubrimiento ideologizado e interesado que defiende lo ya adquirido sin discutir el modo de esa adquisición y sin discutir cómo el derecho de todos se convierte en privilegio de pocos, por cuanto son pocos quienes cuentan con las condiciones reales para hacer efectivos esos derechos. Cuando el derecho se convierte en privilegio niega su esencia universal y deja de ser derecho del hombre para ser privilegio de clase o de grupo de individuos”.

Por eso, para actuar con la necesaria congruencia al momento de analizar hoy la vigencia de los derechos humanos en El Salvador -tras diez años sin guerra- el punto de partida y el de llegada no difieren entre sí; se trata del mismo: la mayoría excluida y más frágil de su población. La universalidad de los derechos humanos en el país siempre se encontrará determinada por la situación de esa mayoría que fue víctima indefensa de la violencia política y de la guerra entre dos bandos largamente irreconciliables; esa que nunca tuvo quién le ayudara a encontrar su pariente desaparecido o a enterrar su muerto; esa que vio salir una parte de su familia hacia el norte de América, a sobrevivir sin las comodidades que sólo eran posibles para aquellos con abundantes recursos o que pertenecían a la alta diplomacia guerrillera; esa que deseó, en secreto o en las calles, la llegada de la paz; esa que se alegró con el acontecimiento de Chapultepec y que ahora -después de una década- siente y sufre por lo ocurrido y lo que sigue ocurriendo, en el marco de un proceso considerado como “modelo” sólo entre algunos círculos privilegiados que participaron en el mismo, dentro o fuera del país.

La valoración desde la perspectiva de esa mayoría a partir de los cambios en su calidad de vida -positivos o negativos- resulta ineludible para dimensionar el cabal cumplimiento de los compromisos establecidos en todos los acuerdos que firmaron el gobierno y las entonces fuerzas insurgentes, bajo la tutela de la comunidad internacional representada por las Naciones Unidas. Esa valoración desde las víctimas de la “locura” -parafraseando a la Comisión de la Verdad- es superior a cualquier juicio que emitan hoy quienes hicieron la guerra; éstos ni siquiera pudieron conmemorar juntos los diez años de aquel esperanzador 16 de enero de 1992. Peor aún: una década después del cese al fuego -a la hora de evocar el acontecimiento- la capacidad de las Partes que firmaron los acuerdos sólo alcanzó para enviarle señales negativas a esa mayoría de la población salvadoreña, no obstante haberla mantenido en los discursos como el fin último de su accionar. De esa manera, se ha incrementado el desencanto o la confusión de una buen parte de la sociedad que, desde antes, ya daba muestras de una amplia y peligrosa apatía.

Así, pues, desde “arriba y afuera” del país se ofrecen visiones y se asumen posiciones acerca de lo que ocurre en él, diez años después de haber terminado el conflicto armado. “De un lado se afirma que las cosas marchan bien, que los problemas existentes están a punto de resolverse y que, por tanto, no hay razones para preocuparse. Esos son los que de forma simplista, por su conveniencia, cantan victoria en los actos oficiales. Del otro, se quejan por el rumbo del país sin haber sido capaces de convertirse -a lo largo del decenio- en opción seria para la solución de los males que denuncian. Esos contribuyen a distanciar la esperanza. A esas voces se suman aquellas que, desde fuera, sostienen que El Salvador es un ‘modelo a seguir’. Esos son los que maquillan realidades y, después, no saben qué hacer cuando les explotan en las manos”.

“Y las salvadoreñas y salvadoreños que están abajo, que son la mayoría y que no pertenecen a esas “cúpulas” ni viven de ellas, ¿qué dicen sobre esos diez años?”. Sin duda, esa otra cara de la moneda -la que algunos pretenden esconder o desautorizar- siempre termina interpelando cualquier proyecto impulsado sin su participación. Ese “abajo y adentro”, definido como lo fundamental, es el lugar privilegiado desde el cual se debe valorar el actual estado de cosas. Solamente así se podrá determinar, siempre en la línea de Ellacuría, la verdad o la falsedad en el cumplimiento de lo pactado.

En concreto, se trata de establecer qué tanto el acceso a la justicia es igualitario, cuánto se ha avanzado en la realización de los derechos proclamados, en qué medida se puede constatar si tales derechos están siendo efectivos para garantizar la seguridad de toda la población -o sólo la de unos pocos- y hasta qué punto la satisfacción de los reclamos de la mayoría es verificable y cuantificable. Eso permitirá, por encima de cualquier opinión particular interesada o manipuladora, establecer la agenda pendiente de lo que hace falta transformar en el país; además, permitirá descubrir las pistas sobre las necesarias e ineludibles responsabilidades para lograrlo.

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