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Propuesta del IDHUCA para la elección del Fiscal General de la República
San Salvador, 14 de octubre del 2005
Subcomisión para impulsar la selección del
Fiscal General de la República e identificar las
reformas legales en el marco de la Seguridad Pública
Presente.
Por este medio, presentamos nuestras propuestas en el marco de la próxima elección de la persona que ocupará el cargo de Fiscal General de República. Lo hacemos, atendiendo a la convocatoria que se nos hizo; de esa forma, además, cumplimos con nuestros deberes y derechos ciudadanos contemplados en los artículos 18 y 72, número 2, de la Constitución.
1. Sobre la elección
Al respecto, planteamos la necesaria adecuación del mecanismo para la participación de la sociedad civil en este proceso de elección. Si bien existe ya una convocatoria para presentar candidaturas hasta el día 22 de octubre, es imprescindible contar con un perfil claro y adecuado para ponderar a las personas postulantes.
Como entidades de la sociedad que trabajan por el fortalecimiento de las instituciones estatales encargada de combatir la impunidad y proteger los derechos humanos, somos parte de un esfuerzo ciudadano tendiente a identificar reformas legales y constitucionales para tal fin; en ese espacio amplio, también estamos elaborando un listado de personas con la capacidad moral y técnica para dirigir la Fiscalía General de la República (FGR).
Dado que el plazo establecido para el citado nombramiento vence el miércoles 23 de noviembre del corriente año y que no se cuenta con el tiempo suficiente para alcanzar el segundo de los anteriores propósitos, consideramos necesario ampliar el período para recibir candidaturas hasta el viernes 28 de octubre. En tal sentido, proponemos establecer el siguiente calendario de actividades:
- Del 17 al 21 de octubre: elaboración del perfil del funcionario o la funcionaria por parte de esta Subcomisión, así como los criterios para evaluar las candidaturas.
- 28 de octubre: cierre de recepción de postulaciones.
- Del 21 de octubre al 11 de noviembre: depuración de expedientes personales y evaluación de postulantes a través de entrevistas, perfil y satisfacción de requisitos constitucionales y legales.
- Del14 al 23 de noviembre: elección y toma de posesión.
2. Sobre las reformas
En concreto, se proponen los siguientes aspectos que deben de constituir la ruta o agenda de reforma constitucional, legal y administrativa:
En materia constitucional:
- Reformar el artículo 191 constitucional, estableciendo la asignación anual de un porcentaje mínimo del presupuesto estatal.
- Reformar el artículo 192 constitucional incluyendo un mecanismo democrático de elección del titular, que incorpore la participación ciudadana y la concertación partidaria a efecto de darle transparencia al proceso.
- Reformar el artículo 192 constitucional, ordinal 3°, estableciendo los requisitos que deberá cumplir cada persona que aspire a ocupar la titularidad de la Fiscalía General de la República, sobre la base de un perfil que garantice su idoneidad.
- Reformar el artículo 193 constitucional, reduciendo las funciones del Fiscal General de la República exclusivamente a la defensa de la legalidad, la dirección de la investigación del delito, el ejercicio de la acción penal pública y previa instancia particular, así como las propias de dirección y organización de la institución relacionada con nombramientos y remociones, entre otras.
- La defensa de los intereses del Estado, propias de los ordinales 5° y 9° del artículo 193 constitucional, debe asignársele a otro funcionario que ejerza las funciones de abogado del Estado.
- Reformar el artículo 182, ordinal 9° constitucional quitándole a la Corte Suprema de Justicia la atribución de nombrar a médicos forenses y empleados del Instituto de Medicina Legal.
- Reformar el artículo 131 constitucional, agregando como atribución de la Asamblea Legislativa el nombramiento de fiscales especiales de carácter independiente al Fiscal General de la República.
Legales
- Creación de un Instituto de Investigación Científica del Delito, como ente independiente que integre y amplíe las actuales funciones del Instituto de Medicina Legal y de la División de Policía Técnica y Científica. Para esto, se requiere una Ley Orgánica del Instituto de Investigación Científica del Delito derogando los artículos pertinentes de la Ley Orgánica Judicial (D.L. N° 123 de fecha 6 de junio de 1984, publicado en el D.O. Nº 115, Tomo 283 de fecha 20 de junio de 1984) y de la Ley de la Carrera Judicial ( D.L. N° 536 de fecha 12 de julio de 1990, publicado en el D.O. Nº 182, Tomo 308 de fecha 24 de julio de 1990), y garantizando las actuales condiciones laborales tanto del personal del Instituto de Medicina Legal como de la División de Policía Técnica y Científica.
- Creación de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República que, entre otras medidas, contenga:
a. La creación de un Consejo Fiscal como organismo consultivo asesor y de planificación estratégica, con participación de los mandos de dirección institucional y de representantes de sectores externos relacionados con el tema del acceso a la justicia (abogados, organizaciones que trabajen con víctimas y universidades, entre otros).
b. Creación de la carrera y el escalafón fiscal, con el propósito de garantizar la estabilidad en el cargo y para brindar oportunidades de promoción laboral a los agentes fiscales.
c. Desarrollar las causas de destitución del Fiscal General de la República, para que pueda ser aplicado el ordinal 2° del artículo 192 ConstitucionalCreación de la Inspectoría Fiscal, con carácter independiente, nombrada a propuesta de las organizaciones sociales legalmente establecidas, que trabajan en el ámbito del Derecho y los derechos humanos en sentido amplio, así como un Tribunal Disciplinario que garantice imparcialidad. Esta reforma debe fortalecer la figura de los agentes fiscales.
- Analizar la creación de un cuerpo de investigación criminal adscrito a la Fiscalía General de la República o el desarrollo de mecanismos eficaces de coordinación entre ambas instituciones.
Administrativas
- Creación de un programa permanente de formación (dogmática y técnica) de los agentes fiscales, a efecto de especializar su práctica profesional y garantizar un reconocimiento académico acumulable.
- Revisión de los mecanismos operativos de dirección funcional sobre la Policía Nacional Civil y de coordinación entre ambas instituciones.
- Racionalizar y reorganizar la distribución de la carga de trabajo al interior de la Fiscalía.
3. Sobre el procedimiento de propuesta y aprobación de las reformas
La necesidad de mejorar el desempeño de la FGR y otras instituciones vinculadas a la seguridad pública exige reformas constitucionales y legales, crear nuevas instituciones y adoptar medidas administrativas. Este conjunto de cambios constituye la plataforma básica de trabajo la persona que asuma el cargo. Algunas medidas son inmediatas; otras de mediano y largo plazo. Para identificarlas y proponerlas se requiere un ejercicio responsable y participativo (En el pasado, la creación a la ligera de algunas leyes ha tenido repercusiones negativas; por ejemplo, la Ley de Emergencia contra la Delincuencia y el Crimen Organizado o la Ley Antimaras, que fueron declaradas inconstitucionales).
En esta línea consideramos lógico y sano constituir un equipo técnico que depure, sistematice y analice los insumos recibidos por la Subcomisión para elaborar los nuevos textos legales que, posteriormente, sean entregados a las comisiones legislativas respectivas.
Este equipo técnico podría integrarse con representantes del nuevo Fiscal (Este sería uno de los primeros compromisos adquiridos por éste), universidades, organizaciones sociales o fundaciones que cuenten con departamentos de investigación jurídica, e instituciones estatales relacionadas con el tema de la seguridad pública y justicia. El plazo máximo de su funcionamiento sería de cuatro meses, para que las reformas constitucionales propuestas puedan aprobarse por esta legislatura y ratificarse por la siguiente.
En aras de garantizar el cumplimiento de lo anterior se sugiere que la creación del equipo técnico, sus objetivos, composición y período de funcionamiento aparezcan incorporados en el Decreto Legislativo para el nombramiento del o la Fiscal General de la República.
Conclusión y petitorio
Para cumplir la aspiración de construir en El Salvador una sociedad en democracia, es fundamental el buen trabajo de las instituciones estatales. Entre éstas, la labor de la Fiscalía General de la República es determinante tanto para atender eficazmente a las víctimas de la violencia en sus diversas expresiones, la delincuencia de todo tipo y la impunidad, así como para transmitir seguridad jurídica a la inversión nacional y extranjera necesaria para el desarrollo del país.
Por todo lo anterior, les solicitamos tengan por recibidas las propuestas que realizamos en torno al procedimiento y recepción de candidaturas, el perfil de las personas que aspiren a conducir la Fiscalía General de la República, las líneas básicas para la realización de una reforma integral y el procedimiento para ello.
Perfil del o la Fiscal General de la República
Cuando se habla del perfil de un funcionario, se hace referencia al conjunto de rasgos que lo caracterizan. Para este caso concreto, está comprendido por los requisitos que la Constitución establece, sumado a su capacidad y méritos personales. Todos estos atributos deben tener como punto de referencia la función que desempeñará y la realidad que debe enfrentar a partir de su nombramiento. En la actualidad, el o la Fiscal General de la República deberá trabajar en medio de una situación caracterizada por un amplio margen de violencia, corrupción, delincuencia común y organizada, e impunidad.
1. Requisitos constitucionales
Para ser titular de la Fiscalía General de la República se requiere:
- Ser de nacionalidad salvadoreña
- Del estado seglar
- De 35 años de edad o más
- Profesional de las Ciencias Jurídicas
- De moralidad y competencia notorias
- Haber servido en la judicatura de primera instancia durante seis años o haber sido autorizado(a) de abogado(a) ocho años antes de la elección
- Gozar de sus derechos ciudadanos seis años antes de la elección
Con algunos de los requerimientos citados se busca garantizar que exista vinculación entre el funcionario o la funcionaria con el Estado; por ejemplo, la exigencia de la nacionalidad y el ejercicio de los derechos ciudadanos. Con otros requisitos se busca que tenga la suficiente madurez y experiencia para cumplir con las tareas encomendadas.
La mayoría de estos requisitos son de fácil satisfacción. Considerar sólo éstos, por ser los que manda la Constitución, supone un riesgo grave: que con ligereza se elija a la persona menos indicada. Por eso, a continuación se destacan los dos más importantes de los mismos -a los cuales se debe prestar mayor atención- y se desarrolla otro no contemplados por la norma constitucional. Ello, en aras de garantizar el nombramiento de la persona más adecuada.
2. Competencia notoria
Debe considerarse lo establecido por Naciones Unidas cuando determina que las “personas designadas como fiscales serán personas probas e idóneas, con formación y calificaciones adecuadas”.(Artículo 1, Directrices sobre la función de los fiscales. Proclamadas por: Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana, Cuba. Fecha de adopción: 7 de septiembre de 1990).
Si bien es cierto la idoneidad o competencia notoria es un requisito legal, en la práctica no hay forma de comprobarla o se entiende de forma subjetiva. Por eso, se debe precisar su contenido y establecer parámetros concretos para su evaluación. La competencia es entendida como la “pericia, aptitud, idoneidad para hacer algo o intervenir en un asunto determinado” (Real Academia Española, Diccionario. En línea, disponible en http/www.rae.es). De acuerdo con sus funciones, el Fiscal General de la República debe ser una persona con atestados profesionales altos -especialmente en el área penal- y conocimientos suficientes en materia criminal.
Darle contenido a este requisito es esencial, porque existe una imperante necesidad de responder de manera efectiva al grave problema de la impunidad derivada de la inexperiencia o impericia en la dirección de la investigación del delito, especialmente en aquellos hechos graves de violencia y corrupción.
¿Cómo evaluar el cumplimiento de este requisito? En la etapa de selección, la Subcomisión para impulsar la selección del Fiscal General de la República e identificar las reformas legales en el marco de la Seguridad Pública puede -para tal fin- tener como referentes los siguientes elementos (En Honduras esto se exige por ley):
- Hoja de vida en la que conste su experiencia y trayectoria en materia penal
- Artículos y libros escritos
- Estudios realizados
- Reconocimientos recibidos
- Desempeño en otros cargos
- Ejercicio de la docencia
3. Moralidad notoria
Este es un requisito y rasgo esencial. Deben verificarse posibles conflictos de interés. Asimismo, la persona debe poseer la trayectoria ética ejemplar; es decir, no contar con antecedentes sobre incumplimiento de obligaciones legales o violaciones a la ley. Es importante verificar lo anterior, especialmente si tiene relación directa con las víctimas; por ello, los candidatos y las candidatas deben demostrar sus capacidades en el trato justo, imparcial y digno a estas personas (Durante la gestión de Belisario Artiga, el IDHUCA ha recibido constantes quejas de maltrato a las víctimas, por parte de fiscales). Es imprescindible, además, que demuestre conocimiento acerca de la protección y aplicación de normas sobre derechos humanos con especial énfasis en las garantías del debido proceso.
Para verificar estos méritos, se propone que la mencionada Subcomisión verifique, ya sea solicitando a los candidatos o a las dependencias correspondientes, lo siguiente:
- Solvencia de la Corte de Cuentas
- Solvencia de la Procuraduría General de la República y la de Derechos Humanos
- Solvencia del Ministerio de Hacienda
- Antecedentes penales
- Informe de la sección de investigación respectiva, profesional y/o judicial, de la Corte Suprema de Justicia
4. Independencia
Por lo general, en El Salvador la libertad de un funcionario o una funcionaria siempre o casi siempre ha estado condicionada a los intereses de quienes determinan su nombramiento o a los que se encuentra vinculado. De esa forma, se juega con los intereses de la sociedad entera pues su desempeño debería estar encaminado a garantizar el bien común.
Cuando en realidad existe un Estado de Derecho, las instituciones que activan diversos mecanismos para impartir justicia -como la Fiscalía General de la República- deben estar dispuestos a investigar, detener y procesar a cualquier persona sin ningún tipo de preferencias. De ahí que el Fiscal responda a la Asamblea Legislativa, como órgano plural que representa al pueblo entero(Artículo 125 de la Constitución de la República de El Salvador).
En ese marco, es una exigencia evidente que los candidatos y las candidatas al cargo no tengan vinculación alguna con determinados grupos de poder opartido político alguno; en el segundo de los casos, si ésta existe -como parte del ejercicio de sus derechos ciudadanos- debería ser mínima porque se trata de un cargo técnico y no político. Y, no cabe duda, la experiencia es rica en lecciones lamentables: la falta de independencia está estrechamente vinculada a la falta de voluntad para ejercer como se debe la conducción de la Fiscalía General de la República. En todo caso, si se cuenta con varios candidatos y candidatas lo ideal es valorar más a quien menos vinculación política o de otra índole tenga con grupos de poder.
En el proceso de selección, especialmente en las entrevistas, se debe verificar su propósito de independencia; es decir, la voluntad de la persona para colocar el compromiso de trabajar por el bien común, por encima de sus afinidades personales o de cualquier otro tipo.
Con estos elementos no se altera la Constitución; más bien, se trata de dar contenido y alcance a los requisitos establecidos dentro de la misma.
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Protección a víctimas, testigos y peritos en procesos judiciales
Ante el grave problema generado por la carencia de protección para las personas que colaboran con la administración de justicia en El Salvador, el IDHUCA elaboró un estudio acerca de los elementos mínimos que debe contener un programa integral de protección de testigos, víctimas, peritos y demás personas que se encuentran en situación de riesgo por colaborar con la justicia.
Esta propuesta fue presentada a la Fiscalía General de la República en una reunión en la que estuvieron presentes los principales jefes de institución y el Fiscal General, Belisario Artiga.
Artiga declaró estar de acuerdo con la propuesta, propuso alternativas para el financiamiento de algunas medidas y se comprometió a apoyarla
"Insisto, compartimos toda la visión y estaríamos dispuesto a hablar con Gobernación". (Belisario Artiga, Fiscal General de la República)
Ese mismo día, la Viceministra de Gobernación solicitó que se presentara la propuesta ante una mesa técnica que tiene por objeto analizar el marco legal de protección de testigos y trabajar en una reforma legal. Esta mesa está compuesta por miembros de la Procuraduría General de la República (PGR), Unidad Técnica Ejecutiva (UTE), Fiscalía General de la República (FGR), Corte Suprema de Justicia, Miembros asesores legales del Ministerio de Gobernación y la Viceministra de Gobernación.
Al finalizar la presentación, el Ministerio de Gobernación solicitó que el IDHUCA se integre a la mesa técnica para elaborar la ley que regule esta materia.
Las propuesta también llamó la atención de los principales medios de comunicación. Algunos medios escritos y televisivos solicitaron una copia la propuesta y publicaron parte de la misma.
El IDHUCA confía que esta aparente muestra de apertura de las instituciones estatales se traduzca en resultados que beneficien a la sociedad en general y especialmente a las víctimas.
Algunos elementos de nuestra propuesta son:
Debe crearse una “Ley especial” para el régimen de protección
Elementos mínimos del régimen de protección:
El ámbito de protección debe ampliarse e incluir a otras personas no consideradas actualmente
Las competencias institucionales deben estar claramente definidas (FGR, PNC, Órgano Judicial, otros)
Debe crearse una oficina especial para coordinar y administrar la ejecución del programa
Deben establecerse algunos parámetros mínimos -aunque flexibles- para apreciar las circunstancias de peligro
Potenciar el distanciamiento del testigo y el imputado en casos especiales (puerta cerrada, circuito cerrado)
Incluir medidas extraordinarias de protección, a mediano y largo plazo a nivel nacional
En casos más graves, hacer coordinaciones en el ámbito regional
Penas de cárcel e inhabilitación a quienes revelen datos confidenciales sobre testigos
Firma de convenio o memorando con la persona protegida
Puede plantearse la colaboración de organizaciones sociales, ya sea a nivel general o para casos específicos
Más información al respecto en:
IDHUCA expone plan para protección de testigos en Fiscalía
IDHUCA propone proteger testigos
IDHUCA presenta al gobierno su plan de protección a testigos
Más apoyo a testigos
Qué opina de la propuesta del IDHUCA
IDHUCA pide seriedad en el combate a la delincuencia
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El IDHUCA lanza campaña por la verdad y la justicia en El Salvador
Entre 1970, 1980 y 1991 ocurrieron en el país múltiples violaciones a los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Las numerosas víctimas fueron, en su mayoría, civiles no combatientes. Pese a ello, independientemente del bando al que pertenecían, los responsables de los hechos nunca han sido juzgados; éstos, al finalizar el conflicto armado interno, crearon mecanismos para mantenerse a salvo de la justicia.
Al igual que en otros países latinoamericanos, en El Salvador se instauró la impunidad legal a través de una amnistía que impuso el olvido penal para favorecer a todos aquellos que ordenaron o ejecutaron directamente asesinatos, desapariciones forzadas, torturas y masacres. Eso lo hicieron sin escuchar a las víctimas o sus sobrevivientes.
Convencido de que al no sancionar estos hechos se corre el peligro que se repitan y sabiendo que eso ha influido en buena medida para que El Salvador sea hoy el país más violento del continente americano, el IDHUCA convocó a la sociedad a dar un paso ineludible e histórico: revertir la impunidad heredada del pasado y dignificar a las víctimas de la barbarie.
En ese marco, abró sus puertas para recibir testimonios de las personas afectadas. La primera fase de esta campaña "Por la verdad y la justicia en El Salvador" nos dejó un saldo de 62 testimonios recibidos, con ellos se tratará de enjuiciar a quienes aparezcan señalados como responsables de las violaciones; asimismo, documentará los relatos para hacer un homenaje escrito a las personas que sufrieron por tanta aberración.
Proximamente echaremos andar una segunda fase de la campaña, en el municipio de Tecoluca, en la que también se recibirán testimonios. Por eso quien desee presentarnos su testimonio aún puede acercarse al IDHUCA, o a Tecoluca y romper el miedo deciéndole no a la impunidad, sí a la verdad y la justicia.
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