© 1996 UCA Editores
ECA, No. 576, octubre de 1996
Propuestas de bienestar ¿con Estado de bienestar?
Francisco Javier Ibisate
Resumen
El neoliberalismo, uno de los tantos "neos" de fines de siglo,
proclama entre sus objetivos la consecución del bienestar
social. Empero, ¿es posible conseguirlo, primero, sin un
Estado de bienestar, y segundo, en una sociedad insolidaria, no
estructurada para el bienestar? El autor contesta a las dos
preguntas, echando una mirada al desarrollo histórico del
Estado de bienestar y a su contraposición con el esquema
neoliberal, su antípoda.
Introducción
Al acabar el siglo XX queremos arrancar algunas páginas
negras de nuestra historia: los campos de concentración y el
archipiélago de Gulag, la carrera armamentística, el
muro de Berlín, la plaza de Tiannamen, el terrorismo
fundamentalista y el irrespeto a la naturaleza, que generosamente
nos ofrece cuanto tiene y contiene. Pero sobre todo
quisiéramos erradicar la angustia, la inseguridad y la
pobreza, que es la mayor violencia. En breve, quisiéramos el
bienestar de la sociedad, quisiéramos algo nuevo. Sin
embargo y pese al nuevo milenio, no podemos cortar la historia,
nuestra historia del siglo XX. Ella seguirá siendo la
historia del año 2000. Un signo de esta continuidad es la
proliferación y reencarnación de tantos neo: neo-
clásicos, neo-liberales, neo-keynesianos, neo-socialistas,
neo-estructuralistas... y también los neo-fundamentalistas,
que nos dan miedo. La proliferación de tanto neo parece
indicar que el þfin de la historiaþ lo tenemos que armar con
retazos y experiencias de la historia pasada. Con razón
dicen que la historia es la maestra de la vida.
Es normal que siendo tan distintos neos, cada cual quisiera
reencarnar su retazo preferido de la historia. Hablar de la
sociedad de bienestar es un atractivo slogan para el año
2000. El problema es si podemos llegar a la sociedad de bienestar
a través del Estado de bienestar. Sin duda, muchos lectores
estarán en desacuerdo con esta correlación, porque
hace más de veinte años editaron carta de
defunción para el Welfare State. Hablar del Estado de
bienestar sería un anacronismo para estos lectores y
electores, pero la verdad es que sin el Estado de bienestar tampoco
tenemos bienestar. Una pregunta posible es ¿cómo
podemos llegar a una sociedad de bienestar sin un Estado de
bienestar? Y jugando más con las ideas que con las palabras,
¿es posible aceptar un Estado de bienestar en una sociedad no
estructurada para el bienestar? Preguntas un tanto sofisticadas
para decir que el problema no es sólo el Estado: el problema
es y somos la sociedad, una sociedad atomizada (Copenhague, 1995)
e insolidaria con los intereses de los demás. Es decir, una
sociedad a lo neoliberal.
Son varias las razones que me han animado a escribir sobre el
Estado de bienestar. En primer lugar, que el neoliberalismo
está en estado de crisis, está sometido a
críticas multiformes en todos los continentes, porque ni su
aparición inicial como liberalismo, ni su
reencarnación actual manifiestan una intención
ideológica ni una potencialidad real para asegurar el
bienestar de las sociedades. Al igual que los imperios, vence, pero
no convence. En segundo lugar, porque en los países
desarrollados, intelectuales, académicos y hombres de
acción debaten sobre "el neoliberalismo en cuestión"
(ECA, 1996, pp. 67-73): unos sienten nostalgia por la
economía social de mercado; otros por el Estado de
bienestar, como los participantes en un reciente seminario, cuyas
ponencias y
conclusiones me servirán de punto de partida.
En tercer lugar, de cara a nuestro país, el editorial
de ECA, "Perspectivas para el cambio social" (1996, pp. 553-568),
nos recuerda que nunca habían aparecido tantas propuestas
como en el presente año, invitando al diálogo y a la
concertación sobre el cambio social. El editorial analiza
específicamente el Manifiesto Salvadoreño de la
Asociación Nacional de la Empresa Privada, porque ha
recibido amplia publicidad en la medida que invita a un
diálogo intergremial y con la intelectualidad. En cuarto
lugar, porque parece que el peor enemigo del Estado suelen ser los
gobiernos y el nuestro no es la excepción. No puede haber
Estado social de bienestar si el gobierno no alcanza la
categoría de Estado.
La proliferación de tanto neo parece indicar que el þfin de
la historiaþ lo tenemos que armar con retazos y experiencias de la
historia pasada.
El hecho de que en países europeos -cuna del modelo
liberal y luego, del Estado social de bienestar- revalúen
los logros y también las razones de su crisis para reiniciar
un proceso de readecuación de aquellos valores de justicia,
equidad y solidaridad frente al neoliberalismo imperante, nos puede
servir a quienes no estamos de acuerdo ni con el presente, ni con
el futuro próximo. La presencia de varias propuestas,
precedidas y acompañadas de las encuestas de opinión
pública, legitiman recuperar los aportes positivos de la
historia pasada. Comienzo sintetizando las reflexiones de algunos
seminarios europeos y las relaciono con nuestras propuestas
nacionales.
1. ¿Por qué nació el Estado de bienestar?
La respuesta es breve: porque fracasó el Estado
liberal. Todos los modelos económicos están sometidos
a fases de euforia, logros, fatigas, declive y crisis.
También el modelo del que vamos a hablar. Las siguientes
reflexiones han sido extractadas de un reciente seminario centrado
en þLos derechos económicos-sociales y la crisis del Estado
de bienestar" (l995)1. Este recuento histórico y esta
reflexión crítica no tendrían sentido si no
partimos de un amplio consenso de que, a nivel nacional e
internacional, no vivimos en sociedades de bienestar. Esta tesis no
necesita demostración, a menos que día a día
nos mientan todos los medios de comunicación social. En
otras palabras, en 1995 surge la nostalgia por un Estado social de
bienestar que promueva una civilización de la solidaridad.
Y surge la nostalgia a sabiendas de que el Estado de bienestar
entró en crisis en la década de los setenta, al igual
que en los países del este europeo renace la nostalgia del
pasado régimen, pese a sus graves defectos, porque tampoco
están contentos con su modelo actual de mercado. Las
nostalgias no buscan volver a lo mismo, sino a la renovación
de aquellos ideales y valores, como nueva solución, como una
tercera vía al neoliberalismo actual, fundamentado en el
individualismo económico y en la insolidaridad social. El
neoliberalismo no corrige los vicios humanos del liberalismo y el
prefijo "neo" sólo significa más de lo mismo.
1.l. Las fuentes del Estado de bienestar
En las ponencias del seminario mencionado se hace una
distinción entre el Estado social y el Estado de bienestar,
para indicar que en este último confluyen dos tradiciones
intelectuales y políticas diferentes. La tradición
social emanaría de la revolución francesa (1789) con
su célebre divisa revolucionaria: libertad, igualdad y
fraternidad. Esto lleva a que un autor, Preuss, entienda el Estado
social como:
una alternativa, por un lado, a la dictadura económica
y política burguesa del capitalismo liberal y, por otro
lado, a la dictadura del proletariado". El mismo autor encuentra
el origen del Estado de bienestar "en la teoría
económica keynesiana y su objetivo sería liberar
el potencial del capitalismo en condiciones críticas.
En consecuencia, el Estado de bienestar integra dos
interpretaciones:
como respuesta a la democracia de masas, el Estado de
bienestar puede ser visto como algo que surge de las demandas
de una mayor igualdad y un reconocimiento de los derechos
sociales a los servicios de bienestar y a la seguridad
económica. Como una respuesta a los desarrollos del
capitalismo, el Estado de bienestar puede ser interpretado por
los marxistas y otros autores como un intento de hacer frente
a las contradicciones y los problemas del sistema capitalista,
contribuyendo tanto a la acumulación de capital como a
la legitimación (N. Johson).
Sin hacer distinción de fronteras entre ambas
tradiciones, el Estado de bienestar se refiere no sólo a las
experiencias de políticas keynesianas, sino también
a los experimentos de la social-democracia, integrando la
intervención del Estado en la economía "con el
objetivo de mantener el pleno empleo mediante la regulación
del mercado y la creación de un sector público
económico y, por otro lado, por la prestación de una
serie de servicios sociales de carácter universal" (M. J.
Rubio).
Una disquisición más afinada es si el Estado
social es compatible con una concepción liberal-
individualista del Estado, que permita considerar las cuestiones
sociales como función legítima del gobierno, sin
necesidad de replantearse esa concepción liberal-
individualista del Estado" (modelo británico), o si, de
acuerdo al modelo francés, "la idea de primacía del
interés general constituye un elemento esencial de las
nociones de república (cosa pública) y del Estado;
por ello, el compromiso social del Estado es un rasgo nuclear del
mismo (Ashford).
En resumen, por confluencia de corrientes políticas, el
Estado de bienestar descansa en una reconsideración de los
ideales democráticos de la revolución francesa.
El neoliberalismo no corrige los vicios humanos del liberalismo y
el prefijo "neo" sólo significa más de lo mismo.
1.2. Libertad, igualdad y fraternidad
En el diccionario neoliberal aparecen los términos de
libertad e igualdad, pero la fraternidad es un elemento olvidado.
Esto significa que con las mismas palabras se expresan ideas o
ideales diferentes. Afinando la filosofía moral, se
distinguen tres nociones diferentes de libertad. La þlibertad
negativaþ, entendida como ausencia de impedimentos negativos. La
þlibertad positivaþ que, en el plano individual, es sinónimo
de autodeterminación racional y en el plano político
se identifica con la democracia. Y la þlibertad realþ, cuyo origen
se remonta a la literatura socialista del siglo XIX, "cuya idea
nuclear es que sólo mediante la remoción de los
obstáculos de carácter económico y social,
lograrán los individuos ser realmente libres" (F. Laporta).
La idea de libertad se conecta esencialmente con la capacidad
económica. A la serie de libertades individuales, que reza
la Constitución, es menester que se agregue una
supervivencia digna: la educación, la vivienda y las
prestaciones sanitarias. La libertad se identifica con la libertad
real, que conduce al Estado a la prosecución, no sólo
de los derechos y la autonomía, sino también de los
derechos económico sociales. El problema es que no es
posible una libertad real sin una real igualdad.
La concepción liberal enseña la þigualdad
formalþ o la igualdad ante la ley, mientras que la noción
socialista requiere la "igualdad real", poniendo fin a las
desigualdades de carácter económico y social. Dado
que no todas las personas somos iguales por razones de sexo, raza
y etnia, edad, cultura, ideología, religión..., la
igualdad se concreta en dos principios: þel principio de la no
discriminaciónþ, según el cual las diferencias de
raza, sexo, religión... no deben engendrar consideraciones
desiguales, y el þprincipio de la relevanciaþ, que valora
cuáles de estas diferencias humanas se ponderan o no se
ponderan para considerarnos desiguales. De acuerdo con este
principio, mientras la igualdad liberal conduce a un Estado
abstencionista (todos somos iguales ante la ley), la
formulación democrática de la igualdad conduce a un
Estado social, comprometido con el bienestar y el disfrute de los
derechos económicos y sociales.
Por lo que hace a la fraternidad, se trata de un elemento
olvidado por el discurso liberal e incluso cuestionado por su
filosofía política, mientras que el Estado social no
deja a los individuos abandonados a su propia suerte. En las
corrientes filosóficas socialistas del siglo pasado, la
fórmula de la fraternidad se presentaba como un
antídoto del individualismo liberal, buscando compatibilizar
los intereses particulares con el interés general. La idea
de fraternidad "niega la concepción de la sociedad como mero
agregado de individuos, pero critica también aquellas otras
concepciones que anulan al individuo disolviéndolo en la
sociedad". Libertad y dignidad del individuo, junto con la defensa
del interés común. "La idea de fraternidad
servía para justificar la idea de obligaciones positivas
entre los individuos, y por ende, de éstos hacia la sociedad
y de ésta hacia aquellos" ( J. E. S. Hayward). Se introduce
así, desde el siglo pasado, la noción de fraternidad
asociada al término de solidaridad, como componente de un
Estado social democrático.
En el diccionario neoliberal aparecen los términos de
libertad e igualdad, pero la fraternidad es un elemento olvidado.
Esto significa que con las mismas palabras se expresan ideas o
ideales
diferentes.
Cuando la cumbre mundial sobre el desarrollo social (1995)
señala como uno de los graves problemas mundiales la
atomización e insolidaridad social, nos volvemos a formular
la misma pregunta del siglo XIX: "¿cómo ha de ser la
organización en la que la obligación hacia el otro y
hacia la comunidad conviva con y corrija el derecho de los
individuos? Desde esta perspectiva, el conflicto entre Estado
liberal y Estado social no es un conflicto entre individuo y
comunidad, sino un conflicto que enfrenta a dos modelos de
vinculación social diferente: una dineraria y otra basada en
el reconocimiento consciente de la sociabilidad estructural del
individuo concreto, que nos obliga a la búsqueda de un
terreno común" (P. Barcellona). En consecuencia, la idea de
democracia es más fuerte que el simple juego de
mayorías y minorías, siendo inseparable de la idea
del interés común.
Son ideas que materializan la soberanía del pueblo, que
sirven de mediación entre el individuo y el Estado, que
ofrecen criterios para resolver las diferencias y discrepancias
egoístas entre los particulares, y que muestran la
presencia de la razón en política, toda vez que
ni los deseos ni las preferencias de los particulares coinciden
necesariamente con la razón, ni podemos considerar siempre
justas a las mayorías.
En el seminario en cuestión se retoma la teoría
de que el "Estado de bienestar es un desarrollo moralmente
positivo, en tanto en cuanto supone la superación de la
lucha competitiva por la supervivencia y un reconocimiento de la
responsabilidad colectiva de hacer frente a las necesidades
básicas de cada uno de nosotros en la sociedad" (Harris).
Harris asume que
la crisis del Estado de bienestar no es sólo ni
principalmente de carácter económico, sino que
el núcleo de la discusión se ha desplazado a la
misma idea de democracia. El elemento central del Estado de
bienestar es la aceptación de un compromiso
público creciente en la erradicación de la pobreza,
el aumento del bienestar social y el logro de la igualdad. En
definitiva, que el Estado de bienestar descansa en la idea de
solidaridad social y que, por lo tanto, los poderes
públicos deben suscitar un espíritu de
solidaridad vinculado a la idea de pertenencia a una comunidad
y al objetivo de que todos los miembros de la misma alcancen su
estatuto de ciudadanía. El poder público debe ser
utilizado para el logro de fines morales, que no pueden reducirse
al egoísmo... La garantía de ese estatuto de
miembros plenos de la comunidad exige el reconocimiento de unos
derechos económicos y sociales, que son distribuidos
fuera del mercado y de acuerdo con un principio de necesidad
socialmente reconocido.
Con estas reflexiones de fin de milenio pareciera que
regresamos a finales del siglo XIX y que volvemos a escuchar a los
así llamados "socialistas de cátedra". Los ponentes
y autores citados en este seminario de investigación,
dedicado a la ciencias empresariales, son hombres de
cátedra, sumamente preocupados por este tema de actualidad:
"los derechos económicos y sociales y la crisis del Estado
de bienestar". Este seminario no tendría sentido si crisis
significara acta de defunción y entierro del Estado de
bienestar. Crisis significa aquí evaluación de los
objetivos, logros y problemas, así como de las
críticas de la nueva derecha y de la antigua y nueva
izquierda al pasado Estado de bienestar.
2. Origen histórico del Estado de bienestar
Aunque no es fácil fijar fecha de nacimiento a un
modelo que surge como reacción a otro, los ponentes de este
seminario se inclinan por la década de 1940,
señalando el papel relevante del gobierno laborista de
Clement Atlee (La seguridad social británica, l948),
precedido o acompañado por los programas de seguridad social
de Francia (1945) y por el conjunto de países europeos con
proyectos similares. Todo nacimiento tiene un proceso de
gestación y entre los padrinos hay que citar a los
"socialistas de cátedra" alemanes, cuya enseñanza se
traducirá en las famosas leyes sociales del canciller
Bismarck, el canciller de hierro. Los catedráticos
influyeron en los gobernantes, con, como testigo, el mensaje del
Káiser Guillermo II al parlamento, en noviembre de 1881: "El
Estado asume no sólo la misión defensiva de tutelar
los derechos ya existentes, sino también la misión
positiva de promover, mediante las instituciones y los medios
colectivos de que dispone, el bienestar de todos los
súbditos, y especialmente de los más débiles
y necesitados".
Este corto mensaje puede leerse simultáneamente como un
pródromo a la economía social de mercado y a la
configuración del Estado social de bienestar, modelos que
germinaron en tierra alemana. El mensaje es importante, porque los
socialistas de cátedra integraban el papel del Estado con el
problema de la libertad. El liberalismo clásico de finales
del siglo XIX, al igual que el neoliberalismo de fines del siglo
XX, consideran "la libertad individual y el poder del Estado como
magnitudes inversamente proporcionales, de tal forma que el
desarrollo o la ampliación del poder del Estado conlleva
inevitablemente la reducción de la libertad del ciudadano y,
viceversa, el desarrollo de la libertad individual requiere
inevitablemente el repliegue del poder estatal". La tesis liberal
o neoliberal es unidimensional y parcial. Si la opresión
política y las agresiones del Estado son negación de
la libertad, también lo son la pobreza, la
explotación laboral, la ignorancia... Como bien dijo el
Mahatma Ghandi, la pobreza es la mayor violencia y es lo que
más se está generalizando al final del siglo, bajo la
égida del neoliberalismo. El Estado debe proteger la
libertad frente a estas agresiones sociales. Por ello nos interesa
hacer un breve recorrido sobre la historia del Estado de bienestar,
que los ponentes dividen en dos fases.
2.1. Los años l950-1960
Luego de la crisis económica liberal de 1930 y de la
segunda guerra mundial asistimos a una reestructuración
social, económica y política intercontinental. No es
justo mirar al Estado de bienestar simplemente como una mayor
intervención del Estado en la vida nacional, sino como una
menor intervención del Estado y del poder político en
todos los detalles de la vida nacional, propios de los modelos
centralistas, que se consolidaban en la Europa del Este y que se
publicitaban internacionalmente como el modelo y la solución
para el tercer mundo. En las décadas de la gran crisis
ideológica y económica liberal, el Estado de
bienestar aparece como una tercera vía o como un valladar
para que los países agotados o humillados por la guerra, la
destrucción, el desempleo y la pobreza no derivaran hacia
los atractivos enunciados por el bloque comunista, al cual se
adhirieron varios países europeos. Liberales y neoliberales
deben aceptar que el Estado de bienestar les salvó su propia
historia, por lo tanto, su reacción actual no debiera ser
tan visceral y virulenta.
En estas décadas, el Estado de bienestar suscitó
un consenso general, aceptado incluso por las izquierdas, como se
muestra en este breve testimonio de Tom Bottomore, quien resume las
rasgos más esenciales: "En la mayoría de Europa
occidental tuvieron lugar en aquellos años progresos
igualitarios en la distribución de la riqueza y en el
control económico a través de diversas formas de
economía mixta, así como una notable expansión
y perfeccionamiento de la política asistencial, facilitado
todo ello por unos índices de crecimiento excepcionalmente
altos".
En esta fase del Estado de bienestar, la teoría del
derrame funcionó: hubo crecimiento promedio del siete u ocho
por ciento anual, hubo progresos igualitarios en la
distribución del ingreso y mejoras sensibles en la seguridad
social. Estas tres cualidades nunca las ha conjugado el modelo
liberal. Las dos largas décadas de paz social y de
crecimiento generaron una época de confianza y optimismo,
occidente parecía haber encontrado por fin la
fórmula mágica entre libertad e igualdad, entre
iniciativa privada e intervencionismo estatal, entre eficacia
y justicia, en definitiva, entre capitalismo y socialismo; y
sólo desde un fundamentalismo cerril de izquierda y de
derecha resultaría posible disentir de semejantes
logros. En este sentido, estaba teniendo lugar un proceso de
convergencia hacia el centro social demócrata, tanto en el
nivel electoral como en el nivel teórico e intelectual.
La tesis liberal o neoliberal es unidimensional y parcial. Si la
opresión política y las agresiones del Estado son
negación de la libertad, también lo son la pobreza,
la explotación laboral, la ignorancia...
El mismo ponente, F. Contreras Peláez, introduce otra
dimensión sociopolítica, destacada por E. R. Huber.
Se trata de la función de árbitro interclasista.
Huber concibe al Estado social o Estado de bienestar como la
instancia en la cual la lucha de clases es encauzada, es
ritualizada, es canalizada. Hablar de canalización, de
domesticación, de ritualización equivale a
reconocer implícitamente que la lucha de clases no va
a desaparecer, que la lucha de clases no va a ser superada, sino
solamente encauzada. Huber piensa que la división de
clases es el precio a pagar por la libertad; en las
condiciones de las sociedades industriales, una sociedad libre
será inevitablemente una sociedad de clases. Por lo
tanto, el Estado social presupone el conflicto, se asienta sobre
el conflicto y no intenta escamotear ese dato; pero el Estado
social mantiene abiertas vías de negociación
capaces de conseguir que la lucha de clases sea sublimada en
forcejeo dialéctico, en forcejeo judicial o sindical,
sin degenerar, por consiguiente, en enfrentamiento abierto.
El Estado de bienestar asume dos compromisos
económicos: controlar o amainar los ciclos
económicos, con sus vaivenes de prosperidad y
depresión -trece veces repetidos en el calendario
histórico del capitalismo- y la preocupación por el
logro del pleno empleo, objetivos claves en la Teoría
general de Keynes. Dos problemas mundiales que vuelven a aparecer
en el calendario del neoliberalismo actual. Similar énfasis
se pone en el terreno social por dar satisfacción a las
necesidades elementales de la población, al margen del
mercado, adelantándose medio siglo al redescubrimiento de
que la inversión social es la base de todo desarrollo
económico.
Estos objetivos y logros se asientan sobre una nueva ciencia
y conciencia económica. Al decir ciencia nos referimos a la
nueva instrumentación para orientar la economía
nacional. Brevemente, se trata de la "elaboración concertada
de planes de desarrollo económico y social" y de la
gestión mixta del quehacer económico. Las
técnicas de planificación económica
parecerían aproximar la Europa occidental a la del este;
pero las diferencias son abismales. La planificación del
bloque del este, pese a todos los intentos de reforma, fue una
planificación militarizada (economía de cuartel de
ordeno y mando), centralista, vertical y detallada,
convirtiéndose en una aplanadora de la iniciativa
empresarial. La planificación occidental, asentada en la
contabilidad nacional, en la macroeconomía real y en las
matrices intersectoriales, será una planificación
estratégica, concertada entre el sector público y el
privado, una planificación indicativa (Jean Monnet la
llamó þla planificación por la salivaþ), que
logró las mayores tasas de crecimiento armónico que
Europa haya tenido. Nuestros críticos actuales de la
planificación manifiestan una gran ignorancia del mapa
geográfico y de la historia económica del presente
siglo. Da pena que hombres públicos, con tanta arrogancia,
dejen al descubierto su miopía histórica.
Yendo más al fondo de la explicación, los
instrumentos y las políticas económicas se
fundamentan en los valores éticos que los sustentan. Este
aspecto se desarrolló más ampliamente en un seminario
tenido en Barcelona (1993) sobre "El neoliberalismo en
cuestión", que nos sirvió de comentario en un
artículo anterior: "los problemas existentes desde hace
más de un siglo en buena parte del planeta
(marginación, bolsas de pobreza, falta de libertades,
inmigración forzada...) siguen presentes en la actualidad,
ya que no pueden desaparecer por arte de birlibirloque, ni por
pretendidos finales de la historia. Desde la asunción de
esta realidad, hay que reafirmar las bondades de un sistema
político, económico, social y cultural que refuerce
los valores de libertad con justicia, solidaridad e igualdad para
hacer frente a los valores insolidarios que predominan en nuestras
sociedades desarrolladas, entre ellos, y no el menos importante, el
de la exaltación de la riqueza y del éxito
económico, que contribuyen a dejar fuera de la sociedad a un
segmento importante de la población".
Liberales y neoliberales deben aceptar que el Estado de bienestar
les salvó su propia historia, por lo tanto, su
reacción actual no debiera ser tan visceral y virulenta.
A continuación la misma historia leída desde
horizontes diferentes.
Buena parte de la cultura neoliberal imperante durante la
década de los ochenta se ha construido alrededor de la
lucha contra los valores desarrollados en Europa durante la
postguerra mundial; ejemplos claros y evidentes serían
la crítica encarnada a las instituciones del Estado de
bienestar, la cultura del triunfo individual "frente a los
demás" y el ataque frontal a las organizaciones sindicales
como pretendidos "sujetos retardatarios" del progreso social.
Pero la oleada conservadora no nos puede hacer olvidar que
Europa se construyó sobre los valores de justicia,
solidaridad y progreso, los cuales, a pesar de los ataques antes
citados, son valores que no han desaparecido... En tal tesitura
debemos contribuir a cambiar los vientos de la historia y
recuperar - incorporando todo lo que de nuevo sea necesario-
aquellos valores que posibilitaron el desarrollo de una Europa
solidaria, en la década de los sesenta y buena parte de
los setenta. Además nos parece útil y necesario
deshacer un equívoco existente respecto al pretendido
abstencionismo económico y social de los gobiernos
conservadores. Si algo ha caracterizado en la pasada
década a tales gobiernos ha sido un descarado
intervencionismo en el ámbito económico -pero a
favor del conglomerado militar en Estados Unidos- y en el
ámbito laboral, pero para restringir los derechos
colectivos y sindicales en Gran Bretaña... En suma,
debemos recapacitar sobre qué tipo de desarrollo
propugnamos y con qué valores, teniendo bien claro que la
competitividad es un valor que debe servir para el
enriquecimiento colectivo y no sólo para provocar un
agravamiento de las desigualdades, y que la economía no
puede ser pensada independientemente de los cuadros
institucionales y de la sociedad en que se inserta. El debate
actual se realiza sobre el reparto de los frutos del crecimiento,
lo que evidentemente es muy importante, pero no sobre el sentido
y las modalidades a largo plazo del desarrollo, lo cual no lo
es menos2.
2.2. La crisis de los setenta
En el presente seminario, al igual que en tantos libros de
texto, se hace referencia a la crisis energética de los
años setenta, en particular a partir de l973. Después
de veinte años de crecimiento acelerado, que multiplica por
cuatro el PIB mundial -aunque no en forma equitativa- volvemos a
entrar en una recesión, que combina el alza de los precios
con la contracción productiva. Hay agotamiento de las
economías, hay crisis energética, hay crisis
monetaria mundial, pero a veces se silencia otra crisis no menos
grave. Las revistas de geoestrategia nos recuerdan que para estas
fechas las grandes naciones de ambos bloques gastaban un
millón de dólares þpor minutoþ en la agobiante
carrera armamentística. Este dato es importante, no
sólo porque traduce a dólares la agresividad
ideológica, sino porque estos gastos multimillonarios pronto
sofocaron a todos los erarios públicos.
Sin embargo, en la lectura de los déficits fiscales, la
culpabilidad mayor recae unilateralmente en los gastos de la
seguridad social, olvidando el derroche en la inseguridad armada.
Conviene ser más equitativos al leer la historia y sobre
todo más éticos. Al querer equilibrar los
déficits fiscales, el armamento no pesa, sólo la
seguridad social es el mayor gravamen. Esta es la norma
ética de un imperio que quiere imponer el orden por la
fuerza bruta. He ahí la contradicción asentada en las
mismas Naciones Unidas, cuyo Consejo de Seguridad integra, con
poder de veto, a los cinco países mayores exportadores de
armamento bélico.
Nuestros críticos actuales de la planificación
manifiestan una gran ignorancia del mapa geográfico y de la
historia económica del presente siglo.
Lo cierto es que esta onda larga recesiva (ondas de
Kondratief), iniciada en 1970 y sin fecha de finalización,
genera una nueva atmósfera intelectual que adversa la
viabilidad del Estado de bienestar. Se dirá que el modelo
funciona bien en la fase de prosperidad, de una economía
sana en expansión, pero que el financiamiento de las
prestaciones sociales automáticamente se convierte en un
gravamen insoportable. Estadísticamente, éste
sí es un problema real, o parte del problema: "la curva del
crecimiento del gasto público (y más concretamente de
los gastos sociales) es más que proporcional a la curva de
crecimiento del producto interior bruto de casi todos los estados;
el gasto público crece más rápido que la
producción nacional". Realmente hay que aceptar que el uso
se transformó en abuso y, consecuentemente, en
déficit insostenible. Este será un punto central de
la crítica, que en parte sigue siendo unilateral y en parte
real, cuando las ayudas sociales se amplían indefinidamente.
Pero ¿se aplica la misma contabilidad a los presupuestos
militares? En la reflexión sobre el Estado social o de
bienestar es importante recoger todas las críticas y
analizar las causas reales y políticas, que transforman el
uso en abuso.
3. Las críticas de la nueva derecha e izquierda al Estado de
bienestar
3.1. Las críticas neoliberales
Los autores de la nueva derecha convergen en ciertas
conclusiones comunes: la recesión de los setenta no se debe
a factores coyunturales, como la crisis energética, sino a
defectos estructurales del Estado de bienestar.
Opinan que el paternalismo estatal, el exceso de
regulación y la hipertrofia burocrática
están asfixiando a la iniciativa privada, están
destruyendo los incentivos, están arrebatando a la
sociedad su dinamismo: responsabilizan a las políticas
keynesianas, aplicadas desde la segunda guerra mundial, de la
situación de estanflación (de estancamiento
más inflación) en la que se encuentra occidente en
aquellos momentos. Como alternativa a todo eso proponen
básicamente el repliegue del Estado, es decir, la
desregulación, la desburocratización, el
restablecimiento de los estímulos para la inversión,
la reducción de la presión fiscal y la
reducción del gasto público, lo cual conlleva
lógicamente recortes contundentes en los gastos sociales,
el retorno a las políticas monetaristas. Si en cierto modo
la idea del Estado de bienestar se apoya o presupone una
teoría del fracaso del mercado, ahora los neoconservadores
contestan con una teoría del fracaso del Estado. En este
sentido, los gobernantes social demócratas aparecen
como ingenuos aprendices de brujo que, en su bien intencionada
obsesión por perfeccionar el capitalismo, lo que hacen
es generar nuevos males.
Francisco Contreras sintetiza los rasgos comunes de la
crítica neoconservadora que, por tener un origen
ideológico, explica la realidad con una amalgama de
argumentos entre dudosos y falsos. Sin embargo, es necesario
escuchar las críticas que pueden también dar lugar a
una contrarréplica. Tal sería la exposición
del economista y filósofo F. A. von Hayek, quien, al estilo
de los fisiócratas, parte de un orden natural "el Kosmos,
orden social autorregulado, autógeno, autofundado", que
sería el mercado multipolar capitalista. Frente a este
Kosmos natural, la economía centralizada artificial siempre
sería un modelo imperfecto. Como entre lo blanco y lo negro
hay una diversidad de colores, sus conciudadanos gestores de la
economía social de mercado de Alemania ya han respondido al
irrealismo de Hayek, recordándole que "el mercado no es un
juego" (ECA, 1996, pp. 68-69).
Otro grupo de críticos parte de una
interpretación ultraindividualista de la teoría de
los derechos naturales, destacándose el pensamiento de
Nozick.
Consideran que los derechos individuales son derechos
absolutos, es decir, definen un espacio social inviolable
dentro del cual el individuo es soberano; ese espacio social,
por supuesto, incluye el patrimonio privado, incluye la
propiedad. Por consiguiente, cada vez que el Estado profana
ese recinto sagrado, por ejemplo mediante los impuestos, o
cuando confisca una parte del patrimonio del sujeto, con el
pretexto de distribuir los recursos y socorrer a los
más desvalidos, estaría prácticamente
atentando contra la dignidad humana, estaría
pisoteándola.
El Estado estaría conculcando el imperativo
categórico de Kant, "obra siempre de tal modo que trates a
la humanidad, tanto en tu propia persona como en la de los
demás, siempre como fines y no solamente como medios".
Interpretación algo parcial del imperativo
categórico, que habría que aplicar al origen mismo de
tantas propiedades privadas, y que, por añadidura, no
decreta la mínima solidaridad ante la inocente pobreza.
Más importantes en la línea de una
crítica constructiva serían los problemas de un
Estado sobredimensionado y los fallos en el logro de los objetivos
inicialmente propuestos. La primera crítica se centra en la
sobredimensión y, por ende, en la sobrecarga estatal. El
título de Estado paternalista significa que tiende a hacerse
cargo de una familia siempre creciente en sus necesidades y, por
ello, se deja llevar por una dinámica intervencionista.
Problemas y pseudoproblemas inflan la ambición redentora del
Estado, sin capacidad para la autorrestricción. La creciente
demanda asistencial desarrolla la hipertrofia estatal. Este grupo
de críticos se apoyan en la "teoría económica
de la política", que sí parece decir cosas ciertas.
Los miembros del sector público y privado pertenecen al
mismo género de personas y tienen las mismas motivaciones.
En el mercado privado priva la competencia económica, pero
en el sector público, competencia política.
Entonces, los partidos, obsesionados por la rentabilidad
electoral, obsesionados por ganar votos, multiplicarán
las promesas, dispararán las expectativas del
público mucho más allá de lo razonable...
De esta forma, los electores terminan desarrollando la
psicología característica de los niños
mimados, es decir, piensan que tienen derecho a todo a cambio de
ningún esfuerzo. Esto genera una irresponsabilidad
fiscal del electorado.
Los gobernantes social demócratas aparecen como ingenuos
aprendices de brujo que, en su bien intencionada obsesión
por perfeccionar el capitalismo, lo que hacen es generar nuevos
males.
La teoría económica de la política dice
algo cierto que percibimos en los repetidos procesos electorales,
pero esta teoría se aplica a toda la gama de partidos
políticos, que en nuestro caso prometen estar al servicio de
los más pobres de los pobres y no son estados ni gobiernos
del bienestar social. El electorado no es un ente atomizado, sino
que actúa en lobbies o grupos de presión, de
intereses, organizaciones patronales y empresariales, sindicales y
otras. Desde esta perspectiva hay que leer la frase siguiente,
"entonces, llevados por esta voracidad intransigente de los grupos
de presión y la actitud complaciente de los partidos
políticos, se termina desembocando en una situación
de ingobernabilidad, ya que el partido triunfador en las elecciones
accederá al poder lastrado por una serie de compromisos y de
promesas, en buena parte incompatibles entre sí; esto,
evidentemente equivale a una situación de ingobernabilidad".
Esta crítica, erigida inicialmente contra el Estado de
bienestar, se convierte en un boomerang, que regresa con la misma
fuerza sobre los partidos de derecha que, de acuerdo a nuestra
experiencia, mienten en sus promesas y no cumplen lo que mienten,
generando más bien un modelo excluyente, que fomenta el mal
común.
El crecimiento y la hipertrofia del Estado se deberían
no sólo a presiones externas, sino también a impulsos
internos. Mientras que en el mercado capitalista el crecimiento
está sometido a las restricciones de la competencia, en el
sector estatal se invierte el proceso, de suerte que el
autocrecimiento es signo de competencia. Para la nueva derecha, la
inflación de las reivindicaciones, de las expectativas, la
actitud complaciente de los partidos políticos y la
tendencia de la maquinaria burocrática a la
autoreproducción desembocan en una situación de
sobrecarga, en el famoso concepto del goverment overload. El Estado
de bienestar es devorado por su propio éxito. Cada necesidad
satisfactoriamente atendida, en lugar de acallar la demanda
asistencial lo que hace es generar nuevas expectativas y nuevas
necesidades, en una progresión imparable, con lo cual la
sociedad termina exigiendo mucho más de lo que el Estado
puede realmente ofrecer.
Las ponencias de este seminario recogen las críticas
principales de la nueva derecha, puesto que su primera
sesión se dedica a la crisis o a la etapa crítica del
Estado de bienestar. Las críticas de la derecha parten de
una medida de valor, el Kosmos u orden natural a no discutir, y ese
orden es el mercado capitalista. Pero este seminario, igual que
tantos eventos en diferentes meridianos y paralelos, se centra en
los derechos económicos y sociales, y desde esta perspectiva
humana, el mercado capitalista deja de ser el Kosmos u orden
natural. Por ello, la réplica a la crítica nos
conduce a otro þfin de la historiaþ. Con este mismo fin, conviene
analizar la otra vertiente de críticas.
3.2. Las críticas de la izquierda
Para ciertos grupos marxistas o filomarxistas, el Estado de
bienestar no pasa de ser un camuflaje del Estado capitalista-
filantrópico, donde persiste la explotación y donde
las concesiones ofrecidas a los trabajadores son cosméticas,
"con las cuales se intenta comprar la mansedumbre de los
trabajadores". Con mucha razón, el ponente de esta primera
sesión nos viene a decir que estas afirmaciones emanan
más bien de una página arrancada del manual de
economía política de la Unión
Soviética, que de la historia real de Europa occidental.
Sobre todo, después de los sucesos de 1989, no merece la
pena perder el tiempo con estas teorías que, en el fondo,
presuponen que el socialismo real del este, el socialismo superior,
será irremediablemente el sucesor del capitalismo actual.
Más acertado es detenerse en otras críticas, que
encierran una buena dosis de verdad, aproximándose a la
crítica de la derecha, la teoría económica de
la política.
La crítica se puede resumir en estas líneas de
J. Westergaard. y H. Rosler. "El impacto de los servicios sociales
ha tendido a ser fraccionador: señala divisiones entre
diversas teorías (clases) de trabajadores, entre los pobres
y los demás, entre los que necesitan una asistencia especial
y los que se limitan a utilizar los servicios generales". La crisis
fiscal del Estado, de J. OþConnor, sostiene que "la
distribución selectiva de prebendas por parte del Estado de
bienestar divide a la clase obrera". La función integradora
inicial de la clase laboral al bienestar del resto de la sociedad
sólo se ha conseguido en parte. El estrato superior del
proletariado (los trabajadores cualificados, los sindicados, con
contratos de larga duración...) ha sido asimilado o
englutido en el bienestar social. Pero no así el estrato
inferior de los trabajadores (el lumpenproletariat), los
trabajadores eventuales o los parados crónicos, los
inmigrantes del tercer mundo, que siguen en el extramuros social.
La crítica enfila a los sindicatos de los estratos laborales
superiores, que defienden sus intereses, incluso a costa de los
intereses laborales de la clase inferior.
He aquí un botón de muestra, del cual hay muchos
ejemplares, "¿cómo reaccionaron los sindicatos alemanes
cuando hace unos años el líder social
demócrata Oskar Lafontaine aventuró la hoy famosa
propuesta de redistribución social del trabajo? (El tiempo
de trabajo en las nuevas condiciones se ha convertido en un bien
escaso, de forma que debe de ser también objeto de
redistribución social: hay que limitar o recortar la jornada
laboral de los trabajadores, reduciendo también
proporcionalmente los salarios, para así poder crear nuevos
puestos de trabajo). Los sindicatos alemanes reaccionaron
coléricamente; decían que era una propuesta insensata
y reaccionaria. Esto indica que los sindicatos están
alineados con los intereses de los trabajadores ya situados, pero
los pobres que no tienen trabajo, no tienen defensa". Esta
crítica nos acerca más a nuestra realidad que, por
supuesto, no pretende ser Estado de bienestar.
El estrato superior del proletariado ha sido asimilado o englutido
en el bienestar social, pero no así el estrato inferior de
los trabajadores, que siguen en el extramuros social.
Quedan dos citas que, si valen para países
desarrollados, valen para los nuestros, readecuando las
proporciones.
Gunnar Myrdal escribe que siempre hay una minoría de
perdedores, que son demasiado enfermos, demasiado viejos,
demasiado negros, demasiado inempleables o demasiado poco
cualificados para beneficiarse del crecimiento
económico, una subclase de gente en bolsas de pobreza,
que tiene cada vez una vida más precaria y que son
crecientemente excluidos.
K. Galbraith se expresa en forma semejante cuando habla de la
subclase funcional, de la sociedad dual o sociedad de los dos
tercios:
dos tercios de ciudadanos integrados, con puesto de trabajo,
con acceso a la cultura, que votan regularmente en las
elecciones, y un tercio de perdedores, que ni votan en las
elecciones, ni tienen puesto de trabajo fijo y que se alejan
cada vez más del crecimiento y de la
integración.
Estas citas nos acercan a nuestra realidad, variando las
proporciones, y nos acercan a la cumbre mundial para el desarrollo
social de Copenhague (1995): "se generaliza la pobreza, el
crecimiento con desempleo y la atomización e insolidaridad
social"3. Estas estadísticas son la crítica
más objetiva a los modelos que han pretendido ser la etapa
superior de la historia. La prueba de su crisis es la insolidaridad
con los datos reales. Por ello queremos reencarnar algo nuevo.
3.3. Balance de las críticas y conclusiones
El balance de las críticas nos confirma en esta
línea de la recreación de un modelo. F. Contreras
dirá que ambas críticas tienen un punto común,
donde los extremos se tocan: "ambas coinciden en que el capitalismo
no es reformable; el capitalismo no es susceptible de reparaciones
quirúrgicas: no sería viable, según ellos, un
capitalismo a la carta, en el cual fueran preservados los aspectos
positivos (la productividad, el dinamismo, la libre iniciativa,
etc.) y fueran eliminados los aspectos negativos (la desigualdad,
el desempleo, la marginación)". Sin alternativa de
vía intermedia, habría que optar entre el capitalismo
sin correcciones sociales o esperando su desaparición, o
saltar a un socialismo irreal, que ya ha quedado descalificado.
De acuerdo a los datos y a los quince años que nos
separan de los experimentos de Thatcher y Reagan, "en aquella
anunciada revolución conservadora hubo más ruido que
nueces". Los gastos estatales, en relación al producto
interno bruto, no han descendido en ninguno de los países de
la OCDE, siguiendo en pie el derroche armamentístico. Las
medidas decididamente antisociales tropezaron con una fuerte
resistencia popular: los mineros en Inglaterra y los estudiantes en
Francia. Aunque estas medidas se siguen intentando y forzando, el
ideal de un Estado de bienestar es aún muy fuerte: "las
raíces del Estado de bienestar son más profundas de
lo que se hubiera podido esperar... Entonces la tan cacareada
crisis del Estado de bienestar en realidad equivale a un
estancamiento transitorio, esperemos, del proyecto, pero no a un
desmantelamiento sistemático del mismo". Los citados
experimentos neoconservadores no han dado resultados elocuentes,
porque los recortes presupuestarios no se concentran tanto en los
servicios universales, sino en aquellos destinados a las clases
especialmente indefensas, con menos capacidad de reacción.
Con ello se logra una situación de rápido deterioro
social. Desde esta perspectiva, con suficiente base
histórica, el ponente pasa a las conclusiones y es
preferible cederle literalmente la palabra.
Pienso que el Estado social se basa en una problemática
combinación de valores: libertad e igualdad,
individualismo y solidaridad, etc. Son valores en
tensión; es decir, el Estado social se basa en la
tensión axiológica, la rivalidad entre valores
opuestos, e intenta encontrar el equilibrio entre ellos. Pero
en cualquier caso, los modelos alternativos, que resultan ser
modelos radicales (el socialismo de Estado, el capitalismo
salvaje) creo que se basan en ensoñaciones, en mitos.
El neoliberalismo cree en el mito del mercado archieficaz, el
mercado autorregulado que consigue por sí mismo, con
sus reglas inmanentes, espontáneas, la máxima
productividad y la máxima armonía; eso es un
mito como otro cualquiera. Los marxistas creen en el mito de
la sociedad comunista futura en la que habrá
desaparecido el Estado, los hombres colaborarán
espontáneamente en base a motivaciones puramente
idealistas, el hombre nuevo de que hablan los marxistas. Pues
esto también me parece una ensoñación, un
mito como otro cualquiera.
Finalmente, el Estado de bienestar sólo intenta
ser realista, intenta contemporizar, desciende a la cenagosa
realidad, acepta a los hombres tal como son en la actualidad;
es decir, seres quizás básicamente
egoístas, pero también capaces de cierto
esfuerzo solidario, en condiciones transparentes y razonables.
Mi conclusión sería que el Estado social es,
finalmente, el único modelo político
económico conocido capaz de armonizar la productividad
económica y la libertad con dosis moderadas de justicia
social y de igualdad y, aunque sólo fuera por falta de
alternativas conocidas, merecería la pena, lejos de
desmantelar lo construido, más bien actualizarlo,
modernizarlo, agilizarlo, refinarlo; en definitiva, reparar el
Estado de bienestar, pero no destruirlo, porque no conocemos
nada mejor.
Si las palabras finales del ponente rezuman emoción y
preocupación, cada ponencia se prolonga en un debate, en las
mesas de trabajo. El debate en torno a esta ponencia se centra en
el impacto económico de la asistencia social sobre el erario
público, en relación el producto interno bruto. Se
analizan algunos datos de países europeos, donde el gasto
público oscila ente el 25 y el 30 por ciento de dicho
producto interno y en algunos casos hasta el 40 por ciento. Se
concluye que no es conveniente exceder determinados límites,
debido, en parte, a la transformación de la pirámide
de edades, concentrando más bien las ayudas en las nuevas
clases marginadas y más necesitadas. La conclusión
principal es que, más importante que el gravamen
económico, es la concientización de la sociedad en la
función de solidaridad, integrando en los programas de
asistencia social a organizaciones no gubernamentales y
filantrópicas, que llegan más directamente que el
Estado a los beneficiarios de la asistencia social.
El contenido de estos debates demuestra la gran
preocupación en estos países europeos por las
renovadas bolsas de pobreza, desempleados crónicos, riadas
de inmigrantes y nuevos marginados por la edad y el desajuste
tecnológico. Un detalle personalmente significativo: en una
reciente estancia en Bélgica me obsequiaron una
investigación interuniversitaria sobre La connaissance des
pauvres (Louvain La Neuve, 1996). Hace treinta y cinco años,
en la Universidad de Lovaina, nos preocupábamos por la
pobreza dans les pays en voie de développement. Al
reaparecer estos problemas similares a los años de la
postguerra mundial, lógicamente resurge la idea de
reactualizar y readecuar un Estado social de bienestar, que
demostró ser capaz para aportar una respuesta, tanto en el
orden económico como humano.
Hay un dato importante para nuestra siguiente reflexión
y aplicación a la economía nacional. En esas
décadas se desarrolló una contabilidad nacional, una
sólida macroeconomía al servicio del crecimiento
armónico y la modernización de las ramas sectoriales,
que hicieron posible la integración de las economías
nacionales e internacionales. Todo este instrumental técnico
servía como base para los planes de desarrollo
económico y social. No es posible descalificar al modelo del
Estado de bienestar como un mito social sin base técnico-
económica, cuando nuestra macroeconomía "oficial", en
su óptica neoliberal, suena tan aburrida y superficial, tan
encubridora de los desajustes estructurales. Es normal que los
países europeos, donde cohabitaron modelos de
economía social de mercado y estados de bienestar social,
añoren estos modelos, porque para el neoliberalismo todos
los conflictos sociales son episodios necesarios y positivos de la
libre competencia.
Así nos decía hace poco el Dr. Luis de
Sebastián:
la crítica del neoliberalismo (tema central de este
seminario) tiene que partir de un supuesto filosófico y
de otro supuesto económico. El supuesto filosófico
es el destino universal de los bienes materiales, que son para
todos los seres humanos. El supuesto económico es que
el comportamiento de los individuos en la esfera
económica (el mercado) lleva necesariamente a conflictos
de intereses que sólo pueden ser resueltos o moderados
por una instancia exterior al mercado: una clase social, el
Estado, la Iglesia o la sociedad entera. Para el
neoliberalismo, los fenómenos que desde una visión
ética de la realidad socio-económica llamamos
conflictos (explotación, pobreza, desempleo, fuga de
capitales, quiebras bancarias, crash de la bolsa,
enfrentamientos regionales) son episodios necesarios y positivos
de la lucha de los ejemplares más fuertes de la raza
humana para conseguir mayor riqueza, mayor prosperidad, mayor
bienestar para la humanidad en general, aunque no
necesariamente para todos y cada uno de los miembros de esa raza.
Pero eso no importa: la humanidad se considera mejorada
sólo con que algunos de sus miembros alcancen niveles nunca
alcanzados de riqueza. Es un "desarrollo vicario", en que los
ricos ejercen la función de representar a toda la
humanidad en el disfrute de los bienes materiales de la
creación.
Más importante que el gravamen económico, es la
concientización de la sociedad en la función de
solidaridad.
Sin duda, Luis de Sebastián contempla desde el Banco
Interamericano de Desarrollo los efectos del neoliberalismo en boga
sobre todo en los países en desarrollo, donde él
trabajó por bastantes años. Como un puente a la
reflexión aplicada a nuestra economía, con miras a la
reencarnación de un neo-Estado social de bienestar,
añadimos un párrafo final: "esto nos lleva a insistir
en la re-distribución de los frutos del trabajo, del capital
y de la tierra (y otros recursos naturales) de una manera
más coherente con el destino universal de los bienes. La
distribución que los neoliberales relegan al final del
proceso de crecimiento, convirtiéndola en una
þdistribución escatológicaþ, o sea, al final de los
tiempos, tiene que ser el grito de movilización contra el
neoliberalismo. El efecto þrebalseþ, es decir, que llegue a los
niveles inferiores de ingresos lo que sobra en los superiores, no
es aceptable éticamente ni funciona adecuadamente. El
proceso de distribución del producto nacional es un proceso
conflictivo en el que priman las relaciones de fuerza de los
distintos grupos que se disputan el pastel; que la
distribución del producto dejada al mercado es desigual y
normalmente injusta; y que la sociedad tiene que intervenir de
alguna manera para moderar estos conflictos y redistribuir
equitativamente lo que las relaciones de fuerza distribuyen con
poca equidad" (ECA, 1996, pp. 67 y 69).
4. Piezas para un proyecto nacional
Como se indica en la editorial anterior de ECA, "Perspectivas
para el cambio social" (1996, pp. 553-558), nunca se habían
presentado tantas propuestas de un nuevo proyecto nacional como en
1996. Estas propuestas tienen un doble denominador común:
"la preocupación ante el rumbo impreso a El Salvador por el
gobierno actual" y el deseo de que cada proyecto se prolongue en un
diálogo abierto y concertado. El manifiesto
salvadoreño de la Asociación Nacional de la Empresa
Privada, sin duda el más publicitado, vino precedido por el
Plan del Frente para lograr una economía productiva con
desarrollo humano y por la propuesta de FUNDE, Crecimiento
estéril o desarrollo. Bases para la construcción de
un nuevo proyecto económico en El Salvador. FUSADES y otras
instituciones universitarias se agregan a la lista de aportes
valiosos. Asimismo, en julio de 1996, el Comité Permanente
del Debate Nacional presento su Propuesta de agenda nacional, desde
las fuerzas sociales: un aporte para el debate y la
concertación.
Aunque difieran ciertos enfoques y, de manera especial, la
extensión del apoyo teórico y estadístico,
estos proyectos se complementan o se retroalimentan por cuanto
vendrían a rehacer un diálogo entre entidades
empresariales, laborales, sociales y de investigación
académica. Lo importante es catalizar la propuesta de
diálogo.
La pregunta mayor es si el gobierno quiere y está
abierto a participar en este diálogo, o más bien se
autocomplace, presentando una imagen no muy realista del
país en la sede de las instituciones financieras
internacionales, por cuanto desde ellas le dictan la
planificación económica nacional. Esto nos hace dudar
de si el gobierno conoce y quiere conocer la verdad
económica, social y espiritual del país. No basta ir
a contar la laboriosidad y la productividad del pueblo
salvadoreño, porque estas cualidades tradicionales no pueden
ejercerse en un entorno de globalización del desempleo, de
la pobreza y la marginación. Sin embargo, el discurso
presidencial del 1 de junio es una muestra de que el gobierno a
veces escucha. Luego de afirmar que estamos construyendo un nuevo
El Salvador y que "el mundo está mirando a nuestro
país con admiración", el presidente de la
república promete, "habiendo recogido opiniones de diversos
sectores y de profesionales", doce medidas económicas que,
bien leídas, muestran que no somos algo tan nuevo, ni
estamos tan admirados de nosotros mismos. Por ello, bien merece la
pena de avanzar en este diálogo. Estas líneas no
pretenden armar el mosaico del proyecto nacional, sino unirse a la
convocatoria abierta.
4.l. Una introducción al mosaico: ¿desacuerdo inicial?
Releyendo estas propuestas se llega a la conclusión de
que enfrentamos un grave problema económico, pero que la
crisis no es sólo económica, sino multifacial.
Sintetizando, podemos afirmar que estamos anclados en una crisis de
la "verdad", que no nos atrevemos a reconocer ni a decir toda la
verdad. La gran víctima de la postguerra es la verdad. Con
razón, las encuestas de opinión pública
indican que se están agostando la credibilidad y la
esperanza. El mosaico hay que armarlo desde este preámbulo
y esto da razón a la propuesta de diálogo para
resucitar el creer y el esperar.
Sentados en la mesa del diálogo conviene ceder la
palabra a la "Introducción" de la propuesta de FUNDE. Los
calificativos son duros, pero realistas: se critica el simplismo,
la superficialidad, el análisis parcial e incluso la
irresponsabilidad de la valoración gubernamental sobre la
buena salud de nuestra economía. FUNDE recoge aquí lo
que tantas instituciones académicas y sociales hemos dicho
y oído. Dice de forma más técnica lo que las
repetidas encuestas expresan en forma más popular.
Introducciones similares podemos encontrar en los programas del
FMLN y del Comité Permanente del Debate Nacional. Ahora
bien, recordemos que en 1993, un año preelectoral,
instituciones como el Departamento de Investigaciones
Económicas y Sociales de CENITEC, el Instituto de
Investigaciones Económico Sociales de la UCA y FUNDE
presentaron propuestas de consenso para el país4.
Entonces y ahora se repite que nuestro crecimiento es
estéril, frágil y sobre flotadores mal encauzados.
FUNDE dice que nuestro economía no es un barco a vapor, sino
a vela; el Comité Permanente del Debate Nacional dirá
que nuestra economía ha cambiado de motor y combustible.
Entonces y ahora, con más razón y más pruebas,
se nos alerta sobre la creciente terciarización
económica que, aparte de crear un crecimiento deforme y no
sustentable, lo convierte en un modelo concentrador de la riqueza
y excluyente de empleo. Los equilibrios macroeconómicos
superficiales, y no nacionales, ocultan esta deformación
estructural de los sectores productivos y están
transformando una economía de producción y trabajo en
una economía de importación y especulación.
No basta ir a contar la laboriosidad y la productividad del pueblo
salvadoreño, porque estas cualidades no pueden ejercerse en
un entorno de globalización del desempleo, la pobreza y la
marginación.
Son las bases estructurales de nuestra economía las que
se hallan debilitadas; mejor dicho, las hemos debilitado entre
todos los residentes del sector privado y público. Tenemos
que hacer una macroeconomía desde abajo, que puede llamarse
meso-economía. Algo que arranca de un análisis
matricial estructural, prestando atención a los adelantos
microeconómicos. Queriendo o sin querer, tenemos que rehacer
el plan de desarrollo económico social; y puesto que han
suprimido este ministerio y los otros ministerios económicos
no asumen esta responsabilidad (recomendación repetida en
las propuestas), dicho plan deberá emanar del presente
diálogo. Lo que está en juego aquí es el
concepto multidimensional del desarrollo y el modelo para lograrlo.
El problema de los modelos económicos es que realmente no
manejan ni modifican variables macroeconómicas, sino
acciones y actores humanos. El éxito de los modelos depende
del poder de convencimiento, del consenso razonado, de una
economía concertada. Por añadidura, toda
economía se realiza sobre una superficie geográfica
nacional -y la nuestra se halla bastante desarticulada-, lo cual
dificulta aún más nuestra integración
productiva. Sobre este aspecto también rondan las propuestas
nacionales, porque el pequeño El Salvador son dos: el
desolado campo agropecuario y la superpoblada área urbana
terciaria.
Otro acuerdo difícil es apreciar objetivamente los
logros parciales y los desequilibrios económicos, sociales
y culturales derivados de los programas de estabilización y
ajuste estructural en su entorno de globalización. En este
punto las posiciones ideológicas pueden obnubilar los
resultados. FUNDE sintetiza acertadamente estos efectos en nuestras
economías cuando sostiene que
después de muchos años de vigencia e
implementación, semejantes políticas han arrojado
un saldo netamente negativo. Más allá de algunos
resultados positivos en el campo de la estabilización
macroeconómica (resultados relativamente frágiles,
como analizaremos más adelante), los programas de
estabilización económica y ajuste estructural han
profundizado y universalizado importantes problemas socio
económicos y ecológicos; aumento y
generalización de la pobreza y especialmente de la extrema
pobreza, incluso en los países del norte; creciente
marginalidad y exclusión de cada vez más
sectores, grupos sociales, empresas, regiones, países e
incluso continentes (como Africa); precarización del empleo,
deterioro de las condiciones laborales e incremento
generalizado del desempleo y subempleo; fuerte presencia y alza de
la delincuencia común en casi todas las sociedades y
pujante "internacionalización" del crimen organizado;
acelerada perversión de los estados y
þmundializaciónþ de la corrupción; agravamiento
y globalización de los desequilibrios de los
ecosistemas (reducción de la capa de ozono, cambio
climático, efecto invernadero, desertificación,
escasez de agua, etc.); pérdida de las identidades
culturales, así como reducción de los
márgenes de maniobra de los gobiernos locales (p. 5).
Este valioso párrafo sintetiza bastantes aspectos
detallados en los documentos preparatorios de la cumbre mundial
sobre el desarrollo social (Copenhague, 1995). Son datos mundiales
y, por lo tanto, muy nacionales. Todos y cada uno amalgaman la
crisis económica con el deterioro ecológico, la
descomposición moral y el aniquilamiento de valores
culturales de larga tradición. Son muchas las voces que nos
alertan desde el primer mundo y desde nuestro continente sobre esta
avalancha de antivalores (ECA, 1996, pp.581-587).
Es normal que ante la multiplicidad de problemas y propuestas
nos preguntamos por dónde comenzamos. De hecho, no podemos
aislar la salud de la economía del conjunto de debilidades
sociales y espirituales, como parecen querer intentarlo nuestros
organismos oficiales. En este sentido El manifiesto
salvadoreño de la Asociación Nacional de la Empresa
Privada se ciñe a cinco o seis retos económicos,
comentados en sus aportes positivos y en sus lagunas oscuras por el
citado editorial de ECA. Digamos que el programa de la empresa
privada enfatiza más el crecimiento que el desarrollo y
sigue considerando al primer mundo como paradigma modélico.
Por supuesto, la reciente representación oficial ante el
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (inicios de
octubre) silencia este entorno de problemas y busca en la
inversión extranjera la solución económica.
Una vez más, ¿la solución desde fuera?
4.2. Se amplía la agenda del diálogo
La pregunta es, ¿entre quiénes y sobre qué
temas dialogamos? En otras palabras ¿en qué orden
situamos estos problemas?, ¿a qué damos prioridad,
frente a la prioridad de los programas del ajuste y ante el
silencio de sus consecuencias nacionales? Al extender la agenda del
diálogo parecería que lo complicamos y lo
entorpecemos. No es esa la intención. No todos sabemos de
todo, pero aquí sí hay tarea para todas las fuerzas
sociales, porque el problema nacional hay que atacarlo desde todos
sus costados. Las propuestas abren vías para un aporte y una
acción multipolar. Su análisis introductorio muestra
suficientemente que el terreno nacional no es el más apto
para que surja espontáneamente un "milagro
económico". No estamos de acuerdo en que se sustituya el
realismo por el espejismo. En este campo nos iluminarán los
buenos economistas.
¿Cómo puede ir bien la economía cuando sus
bases naturales, institucionales y humanas se vienen debilitando en
el largo plazo? Tal vez nos cueste más percibir estos
cambios estructurales, porque ocurren en el largo plazo. He
aquí algunos ejemplos ya repetidos. Son varias las
instituciones y publicaciones que quieren alertarnos sobre el
deterioro del ambiente ecológico y no deben reducir esta
actividad benéfica, reclamada en cada una de las propuestas
nacionales. ¿Qué economía y qué salud
preventiva pueden asentarse sobre la contaminación y el
agotamiento de la naturaleza? La ecología forma parte del
proyecto nacional, aunque la legislación oficial no
dé aún muestras de preocupación seria.
Las encuestas de opinión pública y hasta el
mismo discurso presidencial afirman que "la delincuencia y el
crimen organizado continúan figurando como uno de los
más graves problemas que confronta la población". El
documento dice "continúan figurando" como lo advertía
el informe de la Comisión de la verdad. Llama la
atención que nuestros emisarios ante el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial hayan pretendido diluir la imagen
de un país de alto riesgo, cuando la inversión sigue
siendo función de la productividad, de la tasa de
interés y de la corrupción y la violencia organizada.
Ahora, las tres atemorizan por lo menos a la inversión
nacional. Las propuestas y el proyecto de nación integran
esta variable o más bien esta constante.
Con ocasión de la maltraída ley que
reimplantaría la pena de muerte, algunos diputados indecisos
manifestaron que podrían votar a favor de ella si
dispusiéramos de un sistema judicial honesto y fiable y de
una Policía Nacional Civil con cualidades similares. A este
conjunto de datos, las propuestas le llaman corrupción. La
violencia organizada y la corrupción tienen como
característica común que su represión y
castigo es inversamente proporcional a la categoría social
de quienes la ejercen. Por varios poros y fisuras estas
"costumbres" penetran al interior de las variables y conductas
económicas. Ahí están los narco-dólares
y tantas decisiones que se toman "por unos dólares
más". La economía es más que economía
y esto nos asusta o nos despista cuando queremos ensamblar
políticas económicas presentadas en estas propuestas.
¿Cómo puede ir bien la economía cuando sus
bases naturales, institucionales y humanas se vienen debilitando en
el largo plazo?
Habría que agregar el deterioro de nuestra
psicología, de nuestras conciencias, de los valores
cívicos y de la neo-cultura individualista y agresiva.
Tenemos necesidad de volver a leer los acuerdos de paz porque, sin
ironías, hemos inventado la paz armada o la paz violenta. De
aquí brota todo lo demás. Integrar estos puntos en la
agenda del proyecto nacional no es complicar y entorpecer el
diálogo, sino ampliar la convocatoria a todas las instancias
técnicas, sociales, humanitarias y eclesiales, que tienen
mucho que decirnos sobre estos valores personales. También
ampliamos la convocatoria al mismo Estado.
4.3. Crisis y modernización del Estado
La palabra "crisis" no significa aquí que nuestro
Estado y gobierno se hallen en una situación declinante o
próxima al golpe militar. El término se usa en su
sentido etimológico de análisis, evaluación,
enjuiciamiento de las funciones y del papel del Estado al final del
milenio. La misma lectura se aplica al concepto de
modernización, ya que no todos la concebimos con los mismos
parámetros cuantitativos y cualitativos. Obviamente, no se
puede congeniar un proyecto de nación sino se llega a un
cierto acuerdo sobre el papel, la responsabilidad y las funciones
que en dicho plan de acción le corresponden al Estado. Punto
difícil, porque desde el mismo arranque se presentan
posiciones encontradas.
El problema se complica porque, además de las opiniones
externas, hay que partir de la conciencia que los gobiernos
actuales tienen sobre sus propias responsabilidades como estados.
Sabemos que el gobierno y su partido oficial critican la
intromisión y la sobreinjerencia estatal de los gobiernos
anteriores, en la década de los ochenta. Sabemos que el
gobierno actual participa del pensamiento imperante neoliberal, de
acuerdo al cual, exagerando, el mejor gobierno es el que menos
gobierna. Este sí puede ser un obstáculo mayor al
intentar convencer a un convencido de todo lo contrario.
El manifiesto salvadoreño de la empresa privada se
afilia a la posición neoconservadora del encogimiento del
Estado. El párrafo que sirve de muestra es algo visceral en
la primera parte y bastante ensoñador en su
conclusión.
El sector público tiende a manejar poco eficientemente
los recursos y es miope para conocer a ciencia cierta las
necesidades particulares de los ciudadanos; por ello debe
regresar a su lugar y tomar el rol subsidiario que le
corresponde, abriendo paso a las iniciativas de la sociedad
civil, para que ésta, con conocimiento de sus
verdaderas necesidades, y armada de una dosis de solidaridad,
asuma su rol protagónico (p. 16).
Como aquí se trata de enunciar una posición
teórica dejamos los comentarios a las reflexiones vertidas
en el editorial de ECA (1996, pp. 564ss.).
Distinta y más ecuánime es la posición de
FUNDE, cuando trata por ejemplo, "las política orientadas al
fortalecimiento administrativo del Estado" (p. l76 y ss.). FUNDE
reconoce, detalla y fustiga las debilidades del Estado, la
corrupción, la burocracia, el nepotismo, el clientelismo y
la ineficiencia, "que comporta el actual modelo de Estado" (p.
177). Este debilitamiento del Estado, o de los gobiernos, es tanto
más de lamentar porque todo el listado de las
"políticas económicas tendientes al crecimiento con
acumulación y desarrollo" (pp. 127-179) no puede realizarse
sin una acción concertada de un Estado orientador y
participativo junto con un sector productivo "armado de una dosis
de solidaridad". En este punto de partida son similares las
posiciones del FMLN, en su acápite dedicado a la
"modernización y democratización del Estado" (p. 28)
y del Comité Permanente del Debate Nacional, en sus
acápites sobre "La consolidación de la democracia y
la reforma del Estado" (p. 15 y ss.).
No se puede congeniar un proyecto de nación sino se llega a
un cierto acuerdo sobre el papel, la responsabilidad y las
funciones que en dicho plan de acción le corresponden al
Estado.
Puesto que se trata de una cuestión en debate y de un
punto neurálgico en el proyecto de nación queremos
aportar nuestro grano, que en este caso no sería de ARENA.
En forma más amplia tocamos el tema en un artículo
titulado, "El año de la modernización, 1996" (ECA,
1996, pp. 59-76). Sintetizamos algunas reflexiones.
4.4. Definición e historia
A nivel de conceptos generales partimos de la siguiente tesis:
la modernización del Estado significa la adecuación
organizativa y de su personal administrativo a las funciones que la
cambiante historia le va demandando. Es la historia nacional y
mundial la que determina sus funciones y responsabilidades. Un
Estado moderno es el que en cada momento acompaña y camina
con la nación. Sus funciones son los problemas de la
nación y su gran función es conocer la realidad
problemática de la nación. La modernización es
función de cada historia. El problema es que la historia de
ayer y de hoy no es la misma historia, ni tampoco es la misma
historia en las diversas naciones y continentes. Por lo tanto, no
puede haber un único modelo de Estado. Tampoco son los
problemas económicos los únicos parámetros que
determinan la extensión, la identidad y la naturaleza de los
estados. A lo largo de la historia, otros factores culturales,
tradicionales e incluso religiosos han determinado la línea
de sucesión, las características y la identidad del
Estado como autoridad y creador de valores humanos. Es
difícil querer imponer una etiqueta uniforme a todos los
estados.
De manera particular, un factor que viene a romper la
uniformidad de los estados es el desarrollo humano cultural del
gran conglomerado nacional, los ciudadanos. Esta riqueza nacional
permite una mayor delegación de funciones y unos vasos
comunicantes más amplios entre la administración
pública y la privada. Leyendo la historia a la inversa, con
no rara frecuencia les ha correspondido a los estados hacerse cargo
de funciones no realizadas o anárquicamente realizadas por
grupos diversos del sector privado. Leyendo las críticas
razonadas y razonables que se hacen al Estado en las mencionadas
propuestas nacionales, creemos que en el análisis de la
modernización del Estado conviene tener presente la
distinción entre el gobierno y la administración
pública. A los franceses les ha gustado decir que hemos
podido estar mal gobernados, pero que estamos bien administrados.
La distinción es importante, porque los gobiernos cambian y
la administración queda, pero si cambian los dos, el
problema se duplica.
Si a lo largo del siglo ha habido dos fases de
modernización opuestas, la primera de ensanchamiento y
ampliación de funciones (1930-1970), la segunda de
reducción y reconversión de funciones (desde 1970),
al terminar el milenio volvemos a entrar en una fase de
evaluación, incluso de tenso debate sobre el papel y las
responsabilidades del Estado. Por una parte, la
mundialización económica y cultural "reduce los
márgenes de acción de los gobiernos nacionales" y,
por otra parte, al interior de las naciones y de los bloques
dependientes se incrementan los problemas sociales (pobreza,
desempleo, marginación, etc.), el deterioro técnico-
ecológico, así como la pérdida de los valores
cívico-humanos, al mismo tiempo que crece la
preocupación por el desarrollo. A esta lista hay que agregar
el complicado manejo de las políticas
macroeconómicas. Nos hallamos en esta etapa de
tensión y transición, donde la modernización
no es un proceso cuantitativo, sino esencialmente cualitativo, del
cual emerja un Estado social.
4.5. La cumbre de Copenhague (1995)
Si la historia determina el marco de la modernización
estatal, la cumbre mundial sobre el desarrollo social nos ofrece
este logotipo: las sociedades prósperas son las que existen
en función del ser humano. El logotipo corresponde a tres
grandes desafíos mundiales detallados en los documentos
previos a la cumbre: se generaliza la pobreza, el crecimiento con
desempleo y la insolidaridad social. La cumbre enfrenta a los
estados con tres problemas: el problema humano de la pobreza, el
problema económico del desempleo y el problema social de la
insolidaridad, es decir, la antítesis del desarrollo. Algo
que llama la atención en los programas de FUNDE, del
Comité Permanente del Debate Nacional y del FMLN es la
extensión y el detalle que dedican a toda la gama de
servicios sociales seriamente deficitarios. Por su parte, la
Asociación Nacional de la Empresa Privada arranca con un
himno al "capital humano", la gran riqueza del país, aunque
no detalla su condición de pobreza y marginación,
destacando más la escasez del ahorro interno que las
penurias del consumo. Es esta realidad histórica la que debe
fundamentar nuestra tesis de la modernización del Estado y
de la sociedad, transcendiendo el papel de la subsidiareidad hacia
la solidaridad.
Desde esta perspectiva es claro que el logotipo de Copenhague
no coincide con otros conceptos de modernización del Estado
y de la sociedad, concretamente, con los aplicados a la
restricción del espacio y las funciones del Estado, a la
privatización de sus activos, a la sola función de
subsidiareidad, a la simple tecnificación de la
administración pública. Por supuesto, es necesario
ponderar las soluciones y enmiendas concretas que se proponen en
las propuestas de FUNDE, del Comité Permanente del Debate
Nacional y del FMLN como medidas correctivas.
Es claro que este logotipo de la cumbre mundial no encaja con
los principios del neoliberalismo imperante, porque el desarrollo
de los seres humanos es un futuro, "un desarrollo
escatológico" al final de los tiempos (Luis de
Sebastián), que brotará de la sumatoria de los
crecimientos dispersos individuales. Para el neoliberalismo, las
sociedades prósperas se miden por el crecimiento de otras
variables macro-financieras, tal como pretende adoctrinarnos la
corriente neoconservadora.
El logotipo de Copenhague nos centra en el eje de la
modernización. El ser humano es lo más moderno que
existe, precisamente, porque es lo más antiguo; el ser
humano siempre ha sido moderno o moderno a medias. Moderno a medias
porque el ser humano siempre ha estado presente, pero ni antes ni
ahora ha sido tratado, por lo general, como ser humano. Este ha
sido el problema siempre moderno en la historia de la humanidad. No
inventemos otra modernización. Ahora lo redescubrimos al
enfatizar el desarrollo del capital humano, a condición de
no pervertir esta expresión, haciendo del hombre una nueva
servidumbre de la revolución tecnológica. Si los
gobiernos quieren llegar a ser estados deben convertirse de las
mercancías al hombre, del crecimiento al desarrollo. En este
sentido, debemos aplicar el principio de la subsidiareidad a los
mismos gobiernos: tenemos que subsidiarlos. Desde la sociedad
debemos iluminarlos, orientarlos y animarlos para que cumplan con
las funciones de un Estado moderno. Estos diálogos o esta
crítica constructiva de los programas nacionales son un buen
"subsidio" al gobierno para convertirlo, no en subsidiario, sino en
solidario del desarrollo humano. Y ello por otra razón.
4.6. Estado y gobiernos
La tesis neoliberal enuncia que el Estado es el problema. Ante
esta posición unilateral hacemos la pregunta: ¿el
problema es el Estado o son los gobiernos? Acercándonos a
nuestra historia es posible enunciar otra tesis: frecuentemente, el
mayor enemigo del Estado suelen ser los gobiernos. La tesis es
comprobable y las repetidas encuestas de opinión
pública están a nuestro favor. El Estado y los
gobiernos son dos entes diferentes. El primero es singular y
perenne, mientras que los segundos son plurales y transitorios. El
Estado es algo perenne: sus problemas, funciones y
responsabilidades vienen del largo plazo y tienen por horizonte el
largo plazo. Sus funciones y responsabilidades requieren, al menos,
dos cualidades: tecnicismo profesional y sensibilidad social.
Cualesquiera de estas cualidades que falte lo llevan a un populismo
político o a un tecnocracismo frío y sin
corazón. Estas acusaciones las hemos oído entre los
gobiernos que entran y los que salen.
En este tren del Estado se montan, por turno, los sucesivos
gobiernos y descubren bien pronto que cuentan con gran poder y con
cuantiosos fondos disponibles. Las funciones y responsabilidades se
insertan en los discursos públicos, porque pertenecen al
largo plazo, mientras que el poder y los fondos disponibles se
terminan en el más corto plazo. Estas han sido las
acusaciones tradicionales contra gobiernos entrantes y salientes,
pese al repetido eslogan de cambiar para mejorar. Si las encuestas
de opinión pública muestran estas fallas de nuestros
gobiernos, el aporte valioso del conjunto de propuestas es que
entrelazan correcciones y soluciones a la red de temas y subtemas
de la problemática nacional. Es cierto que ante la
diversidad de retos, desafíos y piezas rotas de nuestro
mosaico uno se pregunta por dónde comenzamos y cómo
lo financiamos. De hecho, en la mayoría de temas y subtemas
hay ministerios, dependencias y delegaciones responsables o
disponibles a tales fines. Siempre nos puede orientar el paradigma
de Copenhague: las sociedades prósperas son las existen en
función del ser humano. Este mismo logotipo inspira los
siguientes párrafos.
El ser humano es lo más moderno que existe, precisamente,
porque es lo más antiguo; el ser humano siempre ha sido
moderno o moderno a medias.
Un autor que ha seguido la evolución de las reformas
económicas en América Latina, Moisés
Naím, antiguo director ejecutivo del Banco Mundial y
Ministro de Industria de Venezuela, aprecia las consecuencias
positivas desde "el descubrimiento del mercado y el abandono de la
excesiva dependencia en el Estado" y desarrolla las reformas
técnico cualitativas que debieran realizarse para que
gobiernos y estados se centren en la administración de los
servicios sociales en beneficio de las clases populares,
tradicionalmente olvidadas por los sectores públicos y
privados. Sin querer resumir el pensamiento y las recomendaciones
de este autor en dos párrafos, también es cierto que
él ve una dificultad congénita en los gobiernos para
realizar una función tan amplia, que transciende lo
subsidiario. Por eso, habla de "la incapacidad del Estado en
América Latina", de donde se extractan algunos
párrafos.
El Estado en América Latina no funciona. Aunque puede
que la capacidad del Estado haya sido mayor en el pasado
durante períodos específicos y en ciertos
países, en la mayoría de ellos nunca el Estado
ha funcionado bien... Los politólogos han
señalado que el funcionamiento inadecuado del Estado
latinoamericano es el reflejo de una distribución del
poder económico y político que sesga la
acción pública en favor de los ricos, limita a
la clase media y excluye al pobre. Los organismos de gobierno,
dominados por pequeños pero influyentes grupos que
representan intereses particulares, carecen de la
autonomía suficiente para formular e implementar
políticas públicas orientadas hacia la
mayoría de la población. Tradicionalmente, los
gobiernos en América Latina no han tenido la capacidad
para evitar que los intereses de pequeños grupos e
incluso de familias o individuos prevalecieran sobre el
interés colectivo.
Es claro que no somos la excepción que confirma la
regla.
Conviene seguir leyendo a éste y a otro autor, citado
a continuación, ya que nos proponen los países
sudasiáticos como modelos a imitar. Peter Evans contrasta el
"Estado depredador", típico en América Latina y
Africa, con lo que él llama el "Estado desarrollista", que
parece ser más común en los países del este de
Asia, aquellos que más han avanzado tanto en lo
económico como en lo social. Según dice, el Estado
desarrollista engendra una administración pública
más meritocrática y con estímulos
profesionales a largo plazo, que inducen elevados niveles de
compromiso y dedicación por parte de los funcionarios. Esto
crea un gran sentido de cohesión organizativa dentro del
Estado que, a su vez, se convierte en una fuente importante de
autonomía ante los intereses particulares. En cambio, en los
estados depredadores, el cargo de funcionario público suele
ser la alternativa de carrera para quienes no tienen muchas
más opciones o una diversificación transitoria de lo
que, en realidad, son carreras orientadas al sector privado.
Lo importante es que el Estado desarrollista logra
simultáneamente un fuerte encaje en la sociedad a la vez que
retiene un grado considerable de autonomía frente a los
grupos que promueven o defienden intereses específicos. Las
causas que llevan a que en algunos países surjan estados
"desarrollistas" mientras que en otros el Estado "depredador"
tienda a ser la norma, aún son un misterio. Sin embargo, no
es ningún misterio que el Estado depredador y la desigualdad
en los ingresos y la riqueza van de la mano. Las políticas
públicas de los estados depredadores tienden a que aumente
la desigualdad y, a su vez, la concentración de la renta y
la riqueza facilita que los grupos en los que se concentra el poder
económico "capturen" a los organismos públicos,
sesgando su actuación en beneficio propio. De hecho, no es
accidental que en América Latina coincidan la peor
distribución del ingreso en el mundo y una larga trayectoria
de acciones gubernamentales fracasadas5. Recordamos que el autor se
pronuncia por una reducción cuantitativa del Estado y por
una reforma cualitativa de su administración pública.
Este monopolio del poder también es la gran barrera a
nuestras propuestas de reformas.
4.7. El beneficio de perder el tiempo
El capítulo sexto de El manifiesto salvadoreño
se dedica a la obra de Hugo Lindo "Espejos paralelos". El
capítulo es breve porque también los sueños
son breves y el día laboral es más largo. El
sueño y el día laboral termina en una meta.
"Paradójicamente, el cambio es tan vertiginoso, que si no
aprovechamos esta oportunidad, quizás nunca más
tendremos la aspiración razonable de alcanzar al primer
mundo". Este epílogo de la empresa privada tiene varias
lecturas y por ello ha recibido tanto enhorabuenas como serias
críticas. En este punto hacemos nuestro el comentario del
editorial de ECA.
Finalmente, hay que llamar la atención de la empresa
privada sobre la posibilidad de poder imitar al primer mundo.
Alcanzar su nivel de vida y derroche no es "una aspiración
razonable", tal como lo sostiene el manifiesto con toda ingenuidad,
"por la sencilla razón de que no existen los recursos
materiales necesarios y porque tal estilo de desarrollo es
depredador del medio ambiente. Desde esta perspectiva, la
utopía no sólo está mal planteada, sino que
además, aunque fuera deseable, no es posible" (ver ECA,
1996, p. 566).
El mayor enemigo del Estado suelen ser los gobiernos.
Contrario a lo que afirma el manifiesto, las realidades de
finales de siglo no nos están proporcionando posibilidades
reales para dar semejante "salto". Prueba suficiente de ello son
las dificultades que experimentan las exportaciones
salvadoreñas en el primer mundo, que mientras exige libertad
de comercio a los demás, protege sus mercados, o el impacto
devastador que la agricultura subsidiada del primer mundo tiene en
la del mundo subdesarrollado, donde se niegan la protección
y el subsidio por igual. Todo esto sin desconocer, claro
está, que hay que contar con el primer mundo porque
ahí se encuentran los mercados más importantes para
las exportaciones del sur y por su monopolio de la
tecnología. Además, humana y cristianamente no es
deseable conformar nuestra sociedad según los
parámetros del primer mundo donde, en medio de la
abundancia, predominan la deshumanización, el egoísmo
y el sin sentido de la vida. Parte del desafío que enfrenta
al país consiste en construir una sociedad
salvadoreña y centroamericana más humana y solidaria
(ibíd).
Como indica el editorial citado, negar para nosotros el
paradigma del primer mundo no significa el aislamiento, no
sólo porque tenemos que entrar en la globalización,
sino sobre todo porque la globalización ya nos está
penetrando con sus ventajas y desafíos, con sus valores y
antivalores. Por otra parte, los programas nacionales, en forma
más detallada FUNDE, o el proyecto de competitividad
(cluster), ofrecen vías, acciones o políticas
encaminadas simultáneamente al logro del crecimiento con
acumulación y desarrollo, y a la inserción
internacional. Sin embargo, debemos combinar el enfoque y la
atención hacia fuera y hacia dentro, hacia el mercado
externo y hacia el mercado interno. Integrar el mercado externo al
interno es necesario para asegurar el crecimiento, pero prestar
mayor atención al mercado interno es más urgente y
más necesario para el desarrollo. En este aspecto coinciden
las propuestas de FUNDE, del FMLN y del Comité Permanente
del Debate Nacional. Este último programa lo sintetiza en el
acápite dedicado a las "Reformas a la estructura
económica: fortalecimiento de las capacidades productivas".
La introducción de FUNDE ya nos presentaba más amplia
y estadísticamente este problema, porque antes del mediano
plazo, la situación de pobreza y marginación puede
adquirir niveles explosivos.
Por esta razón resultan algo contradictorios dos
párrafos del manifiesto de la empresa privada. Primero, se
enuncia una tesis que en nuestro país nunca ha rendido tales
efectos, como tampoco los percibimos actualmente: "por lo general,
los despegues económicos requieren de concentración
de ingresos y continuidad de las medidas por un tiempo prolongado,
a pesar de los costos sociales que provoquen, ya que sólo en
el largo plazo se cosechan los frutos del esfuerzo" (p. 19). Esta
condición inicial ya se ha dado en el país desde hace
décadas y la concentración del ingreso sólo
produjo mayor concentración, hasta que en 1980
estalló el conflicto civil, y las verdaderas razones las
adelantó la proclama de los jóvenes militares que
dieron el golpe de Estado de octubre de 1979.
La empresa privada entiende que la tensión puede
recalentarse y por ello agrega: "pero nosotros no tenemos semejante
lujo; las expectativas de nuestra gente nos exigen plazos mucho
más apretados en el tiempo, aunque estamos conscientes que
el desarrollo económico es una obra, como señalamos
anteriormente, que requiere constancia y plazos realistas". Los
claroscuros de estos dos párrafos nacen de una imperfecta
lectura del párrafo intermedio, el desarrollo de Europa, que
serviría para tranquilizar las conciencias hasta el largo
plazo. "Cuando miramos a la Europa de hoy, con su economía
desarrollada, su red de protección social, y
regímenes democráticos, estamos apreciando el
resultado de una evolución de siglos". Este párrafo
merece un comentario, porque da toda la razón de ser a la
primera parte de este artículo.
Esta lectura europea es bastante parcial, pero hace una gran
alabanza y publicidad al Estado social de bienestar. Es cierto que
Europa recorrió en todo el siglo XIX un proceso de
revolución industrial con las luces y sombras sintetizadas
inicialmente. Lo que silencia la Asociación Nacional de la
Empresa Privada es que "la red de protección social y los
regímenes democráticos" no nacieron ni florecieron
bajo las larga décadas del liberalismo de mercado, sino
hasta el advenimiento, a mediados del siglo XX, de los estados
sociales de bienestar. A ello se debe el título de este
artículo. La Asociación Nacional de la Empresa
Privada silencia algo fundamental y de muy cercana
aplicación para nosotros. La segunda guerra mundial,
amén de otras guerras civiles, nos dejó sin consumo
y sin inversión. La recuperación europea se hizo con
el trabajo y el sacrifico de todos, y para que todos pudieran
trabajar o reconstruir el país era necesario que a nadie le
faltara la alimentación ni los cuidados esenciales. Para
ello dispusimos por varios años, como principal documento de
identidad, de la cartilla de racionamiento. En aquellos años
de reconstrucción y de postguerra, la cartilla de
racionamiento era un símbolo de la solidaridad en el
sacrificio y en el trabajo. La reconstrucción de Europa no
surgió de la concentración de los ingresos, sino del
sacrificio del consumo superfluo. La cartilla de racionamiento nos
enseñó a distinguir lo necesario de lo innecesario,
lo más urgente de lo más superfluo, lo que no hace
falta para ser feliz.
Es lástima que a un buen ejemplo se le dé una
mala traducción. Acabamos de salir de una guerra cruel que
ha destruido miles de vidas, ha demediado nuestra capacidad
productiva y también ha pervertido muchas conciencias. Hemos
pasado una guerra, pero la guerra no ha pasado por nosotros. Del
ejemplo europeo hemos aprendido poco. Nos disculpamos diciendo que
aquello ocupó siglos. En un entorno de reconstrucción
de postguerra y de amplia pobreza lo primero en florecer ha sido la
publicidad de lo superfluo, el afán por regresar al
consumismo, los ingresos se han vuelto a concentrar y se globaliza
la pobreza, con su forzada cartilla de racionamiento. Y ahora nos
extrañamos de que nuestra balanza comercial haya alcanzado
un déficit próximo a los l,500 millones de
dólares, y ello no debido a importaciones de capital, sino
de consumo. Ahora, un boom ficticio termina en
desaceleración o más bien en recesión
estructural.
En 1986, cuando se publicó la primera matriz
intersectorial del país, llevamos a cabo una
investigación, fundamentada en este instrumento de
contabilidad nacional, con el título: "Necesidades
básicas y reactivación económica". El
resultado de la investigación era y sigue siendo que la
satisfacción de las necesidades básicas (la canasta
familiar) es una de las políticas adecuadas para la
reactivación de la economía (un resumen aparece en el
Boletín de Ciencias Económicas y Sociales, 1987, 4).
Conviene recordar que en los diez últimos años
las remesas familiares, llamadas "pobre-dólares", han
ayudado a mantener a flote nuestra economía. Esas remesas
son sacrificio del consumo, pero cuando llegan al país las
monetizamos y las llamamos "divisas", igual que a los narco-
dólares, sin aprender la lección de que nuestra
economía flota sobre el sacrificio de los pobres. Nos
quedamos contentos porque los pobres ayudan a los pobres y porque
el Estado debe hacer el resto. Olvidamos la capacidad de
reactivación económica que se esconde en la demanda
deficiente de los sectores de menores ingresos. El primer
catalizador de la inversión es el consumo sencillo ( k =
1/1-c ), que se nutre más de insumos internos, mientras que
el consumo pudiente cataliza el efecto multiplicador externo.
No va por ahí la orientación de nuestro modelo
económico y por ello no hay "libertad real, ni igualdad
real" y menos aún fraternidad. El primer mundo no es nuestro
modelo porque, aparte de otras razones ya mencionadas, nuestro
régimen económico se debe asentar en la
moderación y la sobriedad del consumo, en lo necesario para
ser feliz; y por lo que atañe a la democracia social podemos
inspirarnos en los valores de la justicia, la equidad y la
solidaridad del Estado de bienestar readecuado, como nos
decían los ponentes europeos, a nuestro tiempo y a nuestras
circunstancias. Decir estas cosas es, tal vez, "el beneficio de
perder el tiempo".
Desde esta inspiración es posible y necesario
proseguir el diálogo consensuado de este conjunto de
propuestas nacionales. Si bien no todas coinciden en la misma
visión de la realidad presente, todas pretenden corregir
este presente y entrelazar un nuevo El Salvador. Hay suficiente
concordancia en las propuestas de políticas
macroeconómicas. El problema es que la macroeconomía
está hecha por instituciones y grupos de poder, y de
padecer, de donde brotan los desacuerdos. Como dicen todas las
propuestas, aquí está en juego la supervivencia
nacional y, por lo tanto, no podemos esperar hasta las
próximas elecciones presidenciales. Ojalá que este
diálogo no se convierta una vez más en el beneficio
de perder el tiempo.
Bibliografía
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de bienestar. Córdoba, 1995.
2. "El año de la modernización, 1996". Estudios
Centroamericanos, 1996, 567-568, p. 71.
3. "Pobreza, desempleo e integración social". Revista
Realidad, 1994, 42, pp. 841-869.
4. "Piezas para un modelo económico". Revista Realidad,
1993, 35, pp. 495-523.
5. Naím Moisés. El eslabón perdido en las
reformas económicas de América Latina. Santiago de
Chile, 1996.