UCA

Universidad Centroamericana José Simeón Cañas



Revista ECA

© 1996 UCA Editores





Una comparación de cuatro modelos contemporáneos de

desarrollo en  América Latina



                       Chris van der Borgh





     En América Latina el liberalismo es una idea que se

encuentra en pleno apogeo. Durará -porque no se puede

derrotar algo con nada- hasta que una alternativa viable aparezca

para tomar su lugar.



1. Introducción



     En este artículo se analizarán cuatro modelos

contemporáneos de desarrollo de América Latina: el

neoliberal, el neoestructural, el de desarrollo humano y el de

desarrollo alternativo. Después de describir separadamente

los elementos claves de cada uno de estos modelos de desarrollo, se

analizan cuatro puntos interrelacionados. ¿Qué plantea

cada uno de los enfoques sobre el crecimiento económico y la

pobreza, la participación y las organizaciones no

gubernamentales, el rol del Estado y el contexto internacional? En

las últimas páginas se subrayan la importancia de las

relaciones de poder y la conflictividad política y social

del proceso de desarrollo y al mismo tiempo se critica la no

inclusión de estas consideraciones en las propuestas de

desarrollo.



     Conviene insistir en que se trata de una comparación

entre modelos que, en la práctica, impactan de forma

diferente. El neoliberalismo es el planteamiento dominante y los

protagonistas más importantes de este modelo (el Fondo

Monetario Internacional y el Banco Mundial) tienen un poder

extremadamente fuerte para implementar sus políticas. El

neoestructuralismo y el desarrollo humano constituyen más

bien "una serie de ideas y recomendaciones" provenientes de una

institución investigadora (la Comisión

Económica para América Latina) y de una agencia de

desarrollo (el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo)

respectivamente. El desarrollo alternativo es un esfuerzo por

analizar y dar dirección a las iniciativas de grupos de

base.



     En este artículo, los contenidos de los modelos de

desarrollo (sus propósitos, análisis de la

situación actual, recomendaciones e implementación)

resultan básicos. Por consiguiente, se presta mucho menos

atención a su impacto en la realidad. 



2. Cuatro modelos de desarrollo

2.1. Los planteamientos neoliberales del Banco Mundial y del Banco

Interamericano de Desarrollo 



     El neoliberalismo, al igual que otros modelos (aunque en

diferente forma) propagados por el Banco Mundial y el Banco

Interamericano de Desarrollo, critica fuertemente el funcionamiento

distorsionado de los mecanismos del mercado y las políticas

económicas fracasadas de América Latina. El rol de

los bancos multilaterales, como las únicas instituciones

financiera a las cuales los deudores se podían aferrar,

aumentó su importancia durante la recesión

económica mundial y cuando se cayó en la cuenta que

los problemas financieros de muchos países latinamericanos

no eran temporales.



     El planteamiento neoliberal del desarrollo se volvió

dominante en este período. El Fondo Monetario Internacional,

el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo comparten

presupuestos similares respecto al desarrollo. Estas coincidencias

son conocidas como el consenso de Washington, el cual comprende de

tres tipos de políticas: la reforma de la política

macroeconómica, la reforma del régimen comercial y la

política para fomentar el desarrollo del sector privado

(Banco Interamericano de Desarrollo, 1993b). A estos factores

pueden agregarse la orientación hacia el exterior y la

integración hemisférica, la reforma del sector

público y el desarrollo de los recursos humanos (NACLA,

1993). Recientemente, se agregó la política para

aliviar la pobreza.



     El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial han sido

criticados no sólo por no haber resuelto la crisis de

América Latina, sino también por haberla agravado.

Una de las críticas principales señala la falta de

responsabilidad por las consecuencias sociales de sus

políticas. Ahora parece que las instituciones financieras

internacionales quieren (o tienen que) encarar la llamada "deuda

social", causada por los cortes drásticos en el gasto

público y las tasas de crecimiento negativas. En efecto, en

los últimos años se ha prestado mayor atención

a los recursos humanos, a la infraestructura y a aliviar de la

pobreza. La idea de que el mercado no lo puede hacer todo y que el

Estado tiene una tarea importante, especialmente en el campo de la

salud y la educación, ha sido el resultado de las

críticas a las políticas del Banco Mundial por

instituciones como UNICEF y PNUD.



     El Banco Interamericano de Desarrollo en particular ha

empezado a revisar su política social recientemente. En

1993, inició un nuevo programa, llamado "Grupo de la agenda

social". Este grupo reconoce la necesidad de "la

incorporación de nuevos elementos más allá del

llamado consenso de Washington". Subraya la necesidad de procesos

innovadores como eje central de las políticas de desarrollo,

así como también una reforma socio-económica.

El Banco Interamericano de Desarrollo declara que la idea de

"alcanzar primero el crecimiento económico, porque todo lo

demás vendrá después" ya no es válida

y que debe definirse "una serie equilibrada e integrada de

políticas económicas, financieras y sociales"

(Emmerij, 1993). También establece que la simple

"añadidura" del análisis de la pobreza a un

análisis pre-existente de estrategias para el desarrollo no

es suficiente.



     Una de las medidas propuestas por la política del Banco

Interamericano de Desarrollo es, entre otras, el anuncio de un

nuevo canal de préstamo, el llamado Fondo para el Desarrollo

Socio-Económico. Sin embargo, puede cuestionarse si los

cambios en las propuestas del Banco Interamericano de Desarrollo

llevarán a un desarrollo que combine los objetivos del

crecimiento económico con los de la equidad social.



     En las oficinas del Banco Mundial hay también

interés creciente por las políticas sociales y por la

reducción de la pobreza. La afirmación del informe de

1993 de que "la reducción de la pobreza debe ser el criterio

por el cual juzgar el desempeño del Banco como

institución de desarrollo" es un ejemplo. El mismo informe

menciona que "la porción de los préstamos de ajuste

destinada a asuntos sociales subió de un 5 por ciento, en el

año fiscal 1984-1986, a un 50 por ciento, en el año

fiscal 1990-1992". Cuán sustancial sea el aumento del

interés en los aspectos sociales será discutido en la

tercera sección de este artículo.



2.2. El planteamiento neoestructural: la Comisión

Económica para América Latina y el desarrollo desde

dentro



     La Comisión Económica para América Latina

y el Caribe fue fundada en febrero de 1948 como una agencia de

Naciones Unidas. En particular, la Comisión Económica

atacó fuertemente la división internacional del

trabajo. Este ataque se basaba en buena parte en el trabajo de

Raúl Prebisch (cuyas contribuciones fueron extremadamente

importantes para el desarrollo de la Comisión) sobre el

deterioro de los términos de intercambio comercial en

América Latina y en los escritos de Hans Singer sobre la

caída de los precios de los alimentos y de las materias

primas, en los países subdesarrollados (la tesis de Prebisch

y Singer). Prebisch introdujo conceptos como centro industrial y

periferia agraria. La Comisión Económica no se redujo

a los factores económicos al explicar los problemas de

América Latina, sino que adoptó una perspectiva

estructuralista. Aunque los escritos de la Comisión

Económica fueron muy importantes para el surgimiento

posterior de las teorías sobre el subdesarrollo (la llamada

escuela de la "dependencia"), sus enfoques han sido muy

tradicionales y optimistas en cuanto a las posibilidades para poner

fin al subdesarrollo.



     En las décadas de 1950 y 1960, la idea de que la

industrialización para sustituir las importaciones

podría reducir la vulnerabilidad externa de América

Latina, fue muy importante en el pensamiento de la Comisión

Económica para América Latina. Precisamente, como

los términos del intercambio comercial internacional eran

desfavorables, la protección era necesaria para estimular un

proceso de industrialización. El rol planificador del Estado

dentro de este proceso se consideraba muy importante, así

como se desconfiaba de las interacciones espontáneas de las

fuerzas del mercado.



     El pensamiento estructuralista, aparecido en los setenta,

tenía puntos débiles. El estructuralismo estaba

preocupado, básicamente, por las políticas de largo

plazo, pero falló en la concreción de los

instrumentos de política económica de corto plazo, en

la importancia de las cuestiones financieras y monetarias y en su

noción más bien idealizada de la intervención

del Estado. En estos puntos, entre otros, el pensamiento

estructuralista fue cuestionado, particularmente en la segunda

mitad de la década de los setenta y en la de los ochenta. En

respuesta, el estructuralismo empezó a concentrarse cada vez

más en los problemas y las políticas de corto plazo

(ejemplo de ello son los así llamados paquetes de ajuste

heterodoxo). Y aunque ésta puede haber sido una

"reacción natural" a los paquetes "ortodoxos" de

estabilización, las estrategias de desarrollo de largo plazo

perdieron importancia en el pensamiento de la Comisión

Económica para América Latina (Lusting, 1991 y 1993).



     El neoestructuralismo puede ser llamado un "estructuralismo

actualizado", que busca una estrategia de desarrollo (a largo

plazo) para enfrentar los problemas contemporáneos de

América Latina y al mismo tiempo desea proporcionar una

alternativa a las políticas neoliberales de corto plazo.

Así, el neoestructuralismo combina la llamada "herencia

estructuralista de la segunda postguerra" con las respuestas de

corto plazo que intentó dar en los ochenta. La

relación entre los instrumentos de corto y largo plazo

llevó a una estrategia renovada, etiquetada por Osvaldo

Sunkel como "desarrollo desde dentro" (Ramos y Sunkel, 1993;

Rosales, 1988; Ffrench-Pfifer, 1988).



     La serie de informes publicados por la Comisión

Económica para América Latina, en la cual se analiza

el desarrollo latinoamericano y se hacen recomendaciones para los

noventa, es un claro exponente de este nuevo acercamiento

neoestructuralista. Las publicaciones se concentran en temas

diferentes como el medio ambiente, los recursos humanos o las

políticas económicas y sociales, pero tienen como

denominador común "cambiar los patrones de producción

con equidad social".



     "La transformación de las estructuras productivas de la

región en un contexto de una igualdad social mayor y

gradual" es, en opinión de la Comisión

Económica, la tarea primaria y común del desarrollo

de América Latina y del Caribe en los noventa.

Añadiendo que "tal proceso intenta crear nuevas fuentes de

dinamismo los cuales, a su vez, harán posible conseguir

algunos de los objetivos inherentes a una concepción de

desarrollo contemporáneo: crecimiento, mejoramiento de la

distribución del ingreso, consolidación del proceso

de democratización, mayor autonomía, establecimiento

de condiciones que detendrán el deterioro del medio ambiente

y mejorarmiento de la calidad de vida de la población"

(CEPAL, 1990, p. 10).



     El núcleo de la propuesta de la Comisión

Económica para América Latina para cambiar los

patrones de producción con equidad social está

descrito en algunas "políticas básicas". La primera

línea política enfatiza el carácter

único de cada país y la necesidad de que cada uno

cuente con su propia política mixta (debido a la creciente

heterogeneidad de los procesos de desarrollo de los países

latinoamericanos). La segunda línea política pide

apoyar una competitividad genuina. Esto debería conseguirse

devaluando la moneda nacional, racionalizando la política

comercial, integrando políticas tecnológicas y

capacitando el potencial humano (los recursos humanos). En tercer

lugar se enfatiza el fortalecimiento de los vínculos de la

producción. Esto debe tener lugar "en un proceso de apertura

gradual y selectiva y para pasar de una política de

sustitución de importaciones relativamente indiscriminada,

acompañada por esfuerzos aislados para promover las

exportaciones, al desarrollo sistemático de las

exportaciones industriales y a la sustitución eficiente de

las importaciones". El gobierno puede apoyar la creación de

vínculos intersectoriales, fortaleciendo las actividades de

capacitación y el desarrollo de una infraestructura

técnica, de mercado y de financiamiento internacional.

Otras propuestas se ocupan, entre otras cosas, de la

relación entre la agricultura y la producción, de los

servicios de apoyo básicos y del sistema financiero. Una

cuarta recomendación política tiene que ver con la

interacción entre los agentes públicos y privados. El

rol del Estado debería centrarse en "la superación de

las deficiencias acumuladas en dos áreas cruciales: la

equidad y la competitividad internacional". Esta

intervención del Estado debería ser tanto selectiva

como efectiva (CEPAL, 1990). Además de estas cuatro

recomendaciones políticas se presta atención especial

a la importancia de la integración regional, como medio

especial para incrementar la competencia internacional.

También se hace hincapié en la necesidad de construir

consensos nacionales alrededor de temas socio económicos

importantes, los cuales deberían llevar a una estabilidad

mayor.



2.3. El desarrollo humano: PNUD



     En 1990 apareció el primer informe sobre el desarrollo

humano del Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD).

El informe empezaba con estas palabras, "este informe es sobre la

gente y acerca de cómo el desarrollo aumenta sus

alternativas", lo cual apunta claramente la aspiración  de

"orientarse hacia la gente", que caracteriza a éste y a los

otros informes posteriores. Cada año se publica un nuevo

informe con un tema diferente. El informe de 1993 prestó

atención especial a la participación popular y a la

relación entre el sector público y el privado. El de

1992 examinó las posibilidades económicas de los

países subdesarrollados en la economía mundial. Cada

informe tiene un largo apéndice con los así llamados

indicadores del desarrollo humano.



     El interés por estas publicaciones ha sido grande en

todo el mundo. En este momento es todavía difícil

apreciar su impacto o sus aplicaciones. La Programa de Naciones

Unidas para el Desarrollo menciona en su informe de 1992 que la

idea del desarrollo humano se está popularizando cada vez

más, pero también alerta sobre el riesgo de que sea

usado como un discurso de moda.



     El desarrollo humano es definido por el Programa de Naciones

Unidas para el Desarrollo como "un proceso para ampliar las

opciones de la gente. La más crítica de estas

opciones de amplio rango es vivir una vida larga y saludable,

educarse y tener acceso a los recursos necesarios para un nivel de

vida decente. Opciones adicionales incluyen la libertad

política, los derechos humanos garantizados y el respeto

personal" (PNUD, 1990, p. 1).



     Un aspecto importante del enfoque del desarrollo humano es que

considera la expansión del ingreso y de la riqueza

sólo como una parte del desarrollo y señala que "la

simple verdad es que no hay un vínculo automático

entre el crecimiento del ingreso y el progreso humano" (PNUD, 1990,

p. 11). El desarrollo humano se concentra en la gente y su rol en

el proceso de desarrollo. El desarrollo participativo es

fuertemente recomendado: "Las necesidades y los intereses de la

gente deben guiar la dirección del desarrollo y la gente

debería participar plenamente en el esfuerzo por el

crecimiento económico y el progreso social" (PNUD, 1990).



     El desarrollo humano se distingue de los planteamientos

convencionales, es decir, del planteamiento que se concentra en el

crecimiento económico (que, de acuerdo con el Programa de

Naciones Unidas para el Desarrollo, es necesario, pero no

suficiente), del que insiste en la formación del capital

humano (que considera a los seres humanos primariamente como medios

y no como fines), del que enfatiza el bienestar humano (que

considera a los seres humanos más como beneficiarios que

como participantes) o del enfoque de las necesidades básicas

(que se dedica a proporcionar bienes y servicios, en lugar de

concentrarse en las opciones humanas).



     El concepto de desarrollo humano puede aplicarse a todos los

países y comprende aspectos sociales, económicos y

políticos. Por eso mismo, los informes cubren el rango

completo de elementos, desde las opciones personales hasta las

relaciones internacionales. El planteamiento se fundamenta tanto en

las corrientes teóricas principales como en las perspectivas

alternativas: el concepto de desarrollo humano está

orientado claramente hacia la modernización, aunque no a

cualquier costo; parte del sistema mundial tal como es, pero

también critica la desigualdad de oportunidades; integra las

iniciativas populares y las de las organizaciones no

gubernamentales, pero no comparte sus aspiraciones transformadoras

radicales.



     Un indicador importante es el índice del desarrollo

humano, que proporciona datos sobre la situación de

desarrollo de un país determinado. El desarrollo humano,

al igual que cualquier planteamiento sobre el tema, es normativo.

Tiene un transfondo liberal fuerte al considerar el rol de las

opciones individuales de la gente y la libertad, el gobierno

liberal-democrático y la importancia del mercado. Supone que

las "opciones reales" pueden ser hechas por la gente y que la

democracia nacional es alcanzable, en el contexto de la

economía mundial actual. El desarrollo humano también

tiene una tendencia social demócrata mayor al subrayar la

importancia de la actividad pública y la

redistribución del ingreso nacional e internacional y al

criticar la creencia liberal ortodoxa en la infalibilidad del

mercado y del comercio.



     Dado que el desarrollo humano aspira a mantener una

perpespectiva integral del desarrollo, las recomendaciones dadas

por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo son variadas.

Entre otras, promueve la acción gubernamental eficiente,

especialmente en el campo de las políticas sociales. Los

gobiernos tienen una tarea y una responsabilidad claras en el campo

de la educación y la salud. Por lo tanto, deberían

hacerse cambios en el gasto público, orientados hacia estas

áreas. Cuando sea necesario, las políticas

también deberían hacerse más eficientes y

baratas. Niveles más altos de participación

comunitaria, mejorar la administración y tecnología

barata son soluciones posibles. En general, se debería dar

prioridad a la educación y la salud primaria, al agua, a la

higiene y a los subsidios alimentarios para los sectores más

pobres (PNUD, 1991).



     Otro punto concierne a la distribución desigual del

ingreso. El crecimiento con equidad es normativo y una necesidad

práctica. Sin esto, el crecimiento económico

excluirá a grandes sectores de la población,

probablemente causará tensiones sociales y políticas

y, a largo plazo, amenaza las expectativas domésticas del

crecimiento económico (PNUD, 1990).



     Un tercer aspecto importante lo constituyen los

obstáculos en el campo internacional, cuya superación

resulta más difícil. El Fondo Monetario Internacional

y el Banco Mundial son criticados por su incapacidad para

proporcionar recursos a los países subdesarrollados cuando

éstos más lo necesitan o necesitaban. El informe de

1992 señala que, lejos de amortiguar los ciclos (de los

mercados financieros no regulados), los ampliaron". La

situación actual, en la cual los países

subdesarrollados transfieren recursos a los países

industrializados, es criticada, al igual que las políticas

de ajuste deflacionario y la falta de mecanismos internacionales

adecuados (y más democráticos) para resolver los

problemas existentes. Así, el Programa de Naciones Unidas

para el Desarrollo reconoce que una fuente de problemas para los

países subdesarrollados se encuentra en las estructuras e

instituciones internacionales (PNUD, 1992).



2.4. Las alternativas desde abajo: el "basismo"



     El incremento enorme de las actividades relacionadas con el

desarrollo de la base, promovidas por movimientos sociales como los

sindicatos, los vecindarios, las organizaciones comunitarias y

campesinas, las iglesias, las comunidades cristianas de base, etc.,

dio pie a diversas teorías y estrategias de desarrollo

"desde abajo".



     Hernando de Soto, en el libro El otro sendero, hace una

interpretación del fenómeno. Se trata de una

interpretación neoliberal de las actividades empresariales

del sector informal de Lima, en la cual señala la

importancia de los mercados libres, del comportamiento individual

y de un Estado pequeño. Sin embargo, otros autores

interpretan el aumento de las actividades de la base como los

bloques para edificar una nueva sociedad, basada en valores como la

comunidad, la democracia real y la justicia económica y

social (por ejemplo, la teología de la liberación).

Por lo tanto, existen interpretaciones diferentes y contrastantes

de las iniciativas de la base, lo cual relaciona estas iniciativas

con modelos de desarrollo diferentes y lleva a estimaciones

variadas sobre adónde pueden y deben llevar estas

iniciativas. En esta sección, el énfasis está

puesto en las iniciativas de la base que se esfuerzan por encontrar

soluciones alternativas a los problemas sentidos por los pobres,

las cuales cuestionan las principales concepciones del desarrollo

(por ejemplo, los planteamientos neoliberales y neoestructurales,

que se concentran en el Estado y el mercado). En este texto, estas

iniciativas de desarrollo serán llamadas desarrollo

alternativo.



     Una contribución importante e interesante al tema es la

de David Lehmann, quien, junto con otros, ha hecho recomendaciones

para las actividades de base (principalmente en Argentina, Brazil

y Chile), para un "basismo como si la realidad realmente importara

o modernización desde abajo".



     El "basismo" es definido por Lehmann como una miríada

de actividades organizadas. Básicamente, se trata de

movimientos relacionados con o asociados a las comunidades

cristianas de base y a los sesgos ideológicos que las

acompañan. Lehmann subraya que el "basismo" no es un sistema

completo -o completable- en sí mismo, pero sí una

tendencia. El núcleo del "basismo" consiste en un "proyecto

de democratización de las instituciones y de las relaciones

sociales más amplio y profundo" (Lehmann, 1990, p. 186).

Tanto el desencanto y la desesperación ante la capacidad del

Estado como la demanda de un paquete de derechos, comprendidos en

el término ciudadanía, son tendencias importantes -y

de alguna manera contradictorias- sobre las cuales se construye el

"basismo".



     El surgimiento de nuevas formas de movilización

política fue, de acuerdo con Lehmann, una respuesta tanto a

la represión como a los cambios ocurrios en la estructura

económica y en el rol del Estado en la economía. "La

novedad de estas actividades auto-dirigidas se deriva del hecho de

que son independientes del aparato del Estado" (Lehmann, 1990, p.

151). Se dice que estas actividades son parte del "renacer de la

sociedad civil". 



     El "basismo" como tal no puede ser llamado una teoría.

Lehmann, por consiguiente, describe algunas disposiciones

implícitas en las actividades de una amplia variedad de

organizaciones de base. Algunas de ellas son las siguientes. En

primer lugar, el "basismo" camina junto a "otra clase de

desarrollo" o "desarrollo alternativo", que prioriza las

necesidades humanas, la auto-gestión, la sustentabilidad

ecológica y el poder de la gente para efectuar

transformaciones estructurales. En segundo lugar, la democracia y

la participación son importantes en el planteamiento

"basista". "Desconfía del aparato formal de la democracia

liberal, así como desconfía del aparato formal del

Estado moderno. [...] enfatizando la democracia como una actividad

constructora de educación y solidaridad de grupos que

interactúan" (idem, p. 192). El lenguaje de los derechos es

importante y los derechos humanos tienden a cubrir tanto el derecho

a la vida y a las libertades básicas como también el

derecho a la tierra, al techo, a la educación y a la salud.

Una tercera disposición comprende los aspectos

burocráticos del "basismo". Las organizaciones de base

establecen instituciones que duran poco tiempo (grupos ad hoc) o

más tiempo (en el nivel de la política formal). La

forma de burocratización, que se "encuentra en una

relación de tensión y complementariedad respecto a

las movilización popular", es importante (idem, p. 196). En

cuarto lugar, se dice que "para un "basista" tanto el mercado como

el Estado tienden a preservar y probablemente a acentuar la

desigualdad y la marginalidad, aunque la desconfianza y la

desilusión hacia el dirigismo, dado el ambiente actual,

pueden pesar más que la desconfianza hacia los mercados

(idem, p. 197).



     Muchas de las actividades que tienen lugar en las bases, son

una reacción a las insuficientes políticas estatales

y también a la exclusión de los mercados. El

"basismo" es una crítica a las actitudes de los

políticos, los planificadores, etc., y a las estructuras

(nacionales e internacionales). Al enfatizar la

participación en el poder, las organizaciones de base

critican implícitamente las estrategias predominantes por no

ser participativas e inclusive por quitar poder a amplios sectores

de la sociedad. La fuerza del "basismo", de acuerdo con Lehmann,

está en su potencial para "construir instituciones

sostenibles en pequeña escala" y para fortalecer las redes

de la sociedad civil. Este proceso podría también ser

el fundamento de una estrategia de desarrollo económica

más exitosa.



     A la larga se necesita el reconocimiento mutuo y, hasta cierto

punto, una dependencia mutua entre dos grupos de agentes: las

agencias del Estado y las organizaciones de base. Esto significa

que las organizaciones de base deben profesionalizarse y ampliar

hacia arriba sus actividades, lo cual implica que deben intentar

vincular las acciones llevadas a cabo a nivel local con una

estrategia nacional o global. Lehmann afirma que "escalar es una

de las formas más impresionantes que tiene el proceso de

modernización para ser transmitido desde abajo, lo cual

puede contribuir al aislamiento de las esferas política y

social" (Lehmann, 1990, p. 207).



3. Convergencias y contradicciones



3.1. El crecimiento económico y la reducción de la

pobreza



     Los modelos descritos en la sección anterior definen el

objetivo "más importante" o "último" del desarrollo.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo define el

desarrollo (humano) como un proceso para ampliar las opciones de la

gente. "Las opciones más críticas son vivir una vida

larga y saludable, educarse y tener acceso a los recursos

necesarios para un nivel de vida decente. Opciones adicionales

incluyen la libertad política, los derechos humanos

garantizados y el respeto personal". Así, el Programa de

Naciones Unidas para el Desarrollo coloca a la gente y sus opciones

en el centro, mientras vela por el mejoramiento del nivel de vida

como una de las tareas más importantes (para reducir la

pobreza).



     La Comisión Económica para América Latina

también da una definición clara de la "tarea

principal" del desarrollo: "La transformación de las

estructuras productivas de la región en un contexto de una

equidad social mayor y gradual". La Comisión piensa que esto

apoya otros objetivos del desarrollo y enfatiza que esta

transformación debe tener lugar en un ambiente

democrático y que la gente debe poder participar. El

énfasis, sin embargo, está puesto en la

integración del crecimiento económico con la equidad

social. La gente y sus opciones están presentes menos

explícitamente, pero el objetivo de la reducción de

la pobreza es visto como parte integral del crecimiento

económico.



     El Banco Mundial enfatiza tradicionalmente el "ajuste con

crecimiento" como el objetivo principal de sus esfuerzos. Sin

embargo, en un informe reciente establece que la reducción

de la pobreza debía ser el punto de referencia de las

actividades de la institución. Esta reducción de la

pobreza debe tener lugar dentro de un marco de ajuste y crecimiento

económico.



     Es más difícil definir el objetivo central del

desarrollo alternativo. Las motivaciones de los movimientos

difieren y simplemente no existe un planteamiento formal acerca del

"objetivo" de todas estas actividades. Sin embargo, existen dos

motivaciones importantes, compartidas por la mayoría de los

grupos: la auto-ayuda o el poder popular y el mejoramiento de las

condiciones de vida (la reducción de la pobreza). El

"basismo", tal como Lehmann lo llama, muestra la habilidad y el

deseo de la gente para participar activamente en el mejoramiento de

las condiciones de sus propias vidas. El crecimiento

económico nacional como tal no es un objetivo

explícito, pero puede ser una consecuencia de las

actividades llevadas a cabo. Debe señalarse, sin embargo,

que las interpretaciones sobre los objetivos de las organizaciones

de base difieren. En otro lugar de este artículo se menciona

la interpretación de De Soto, quien interpreta las

organizaciones de base en términos de una nueva clase

empresarial. Otros, como Freedman y Clarck, plantean que la

reducción de la pobreza debe ser el objetivo primordial del

desarrollo alternativo, pero lo relacionan con el poder social y

político.



     Es interesante notar que ninguno de los cuatro planteamientos

considera el crecimiento económico como el objetivo

exclusivo del desarrollo, un objetivo frecuentemente asociado con

las corrientes dominantes del desarrollo. La Comisión

Económica para América Latina, el Programa de

Naciones Unidas para el Desarrollo y el Banco Mundial lo mencionan

como uno de sus objetivos; asimismo, en el caso del "basismo" de

Lehmann, el crecimiento económico es importante. En todos

los planteamientos se presta mucha atención a las

políticas y los programas para reducir la pobreza. El Banco

Mundial lo llama "el punto de referencia fundamental de la

institución". Los pensadores "basistas" lo ven como una

motivación y como un objetivo importante. La Comisión

Económica para América, al promover el crecimiento

económico con equidad social, persigue integrar la

reducción de la pobreza en su teoría

económica. El concepto de desarrollo humano implica la

reducción de la pobreza porque incluye longevidad,

educación y acceso a los recursos. 



     En sus discursos, los cuatro parecen estar de acuerdo, en

grandes líneas, sobre estos dos objetivos del desarrollo.

Pero esto no significa que, en la práctica, se dé

igual importancia a esos dos objetivos en las estrategias. En

particular, el reciente interés del Banco Mundial por

aliviar la pobreza ha dado pie a muchas preguntas

escépticas. Desde 1985, el interés del Banco Mundial

por reducir la pobreza ha aumentado, pero los críticos

alegan que estas estrategias no están integradas en los

paquetes de ajuste y de ninguna manera tocan las causas más

estructurales de la pobreza. Simultáneamente, los programas

de reducción de la pobreza son criticados por su naturaleza

política, tal como Gibbon (1991) señala: "pareciera

que su principal propósito es ayudar a algunos gobiernos que

están a favor del ajuste a neutralizar críticas

potenciales, más que atacar las formas más

profundamente arraigadas, resistentes y típicas de la

pobreza". También se dice que el Banco Mundial mejora su

imagen y responde a sus críticos enfrentando sólo los

síntomas (Gibbon, 1993; Bye, 1992).



     Richard Jolly (1991), uno de los autores de "Ajuste con rostro

Humano", apunta que "el problema [de los programas para reducir la

pobreza] no está en cómo añadirlo, sino en

cómo incorporarlo". Sin embargo, afirma que en el grupo del

Banco Mundial parece existir una tendencia hacia la

integración de los objetivos orientados a aliviar la pobreza

dentro de políticas económicas más amplias

(las cuales van más allá de la simple

"añadidura"). Este proceso es más claro en las

políticas del Banco Interamericano de Desarrollo. Emmerij,

un miembro del Grupo de la agenda socio política de esta

institución, reconoce que "la lección básica

de las décadas pasadas fue olvidada... que lo

económico y lo social eran una sola cosa".



     Debe señalarse que la integración de las

políticas sociales y económicas puede hacerse de

maneras diferentes. Además, es especialmente interesante "el

grado y la clase de integración" de objetivos no

económicos. El Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco

Mundial ponen su confianza principal en el mercado y prefieren

hablar de la reducción de la pobreza en términos

económicos. El Banco Mundial, por ejemplo, escribe que

quiere "promover un patrón de crecimiento que permita a los

pobres participar por medio de su trabajo y apoyar la

inversión en los pobres por medio de la expansión del

acceso a la salud, la educación y a otros servicios

sociales" (World Bank Report, 1993).



     El creciente apoyo a los muy populares "fondos sociales" por

parte del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo

dice mucho acerca de la manera como estas instituciones han

desarrollado hasta ahora las estrategias para reducir la pobreza.

Los fondos sociales son instituciones semi-públicas que

buscan apoyar a los sectores más golpeados por las

políticas del ajuste estructural. A largo plazo, el

mecanismo del mercado debe resolver los problemas y las

políticas de los fondos sociales son, en principio, de

naturaleza temporal.     



     Aunque las políticas sociales del grupo del Banco

Mundial todavía no están integradas a las

políticas económicas, la introducción de las

políticas (y discursos) sociales y anti-pobreza han hecho al

paradigma neoliberal menos ortodoxo y han integrado elementos

claramente no neoliberales. Esto no quiere decir que el

neoliberalismo conincida con el neoestructuralismo. Tampoco puede

sostenerse que la atención que la Comisión

Económica para América Latina da a la empresa

privada, el mercado libre y la necesidad de insertarse en la

economía internacional, haya llevado a aceptar el

planteamiento neoliberal. Tal como Sunkel (1993b) ha dicho,

todavía hay muchas diferencias entre los dos, en

términos del diagnóstico de los problemas y de las

políticas económicas específicas.



     En el caso del desarrollo alternativo, las iniciativas de los

mismos pobres se encuentran en la raíz de la estrategia. El

suministro de servicios básicos y las estrategias para

mejorar la situación del pobre son desarrollados por los

pobres y en cooperación muy estrecha con ellos. Estas

estrategias a menudo incluyen algunas formas orientadas a otorgar

poder social o político y posiblemente debieran llevar a una

reforma política a nivel nacional. Aquí se reconoce

explícitamente que la pobreza puede ser el resultado de

políticas económicas nacionales, que puede haber

intereses conflictivos en los procesos de desarrollo y que la

acción política de los mismos pobres es un medio

importante para mejorar su situación. Al poner la

política en el centro de su estrategia, el desarrollo

alternativo, de hecho, "politiza" la reducción de la pobreza

y ésta es la mayor diferencia con los planteamientos del

Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la

Comisión Económica para América Latina.



     En la práctica, los contenidos de los programas para

aliviar la pobreza y las políticas sociales pueden diferir

considerablemente. Ello depende de diversos factores, entre los

cuales se pueden considerar los siguientes:



     -¿Qué significa la pobreza? ¿Significa

     suministrar un paquete mínimo de salud, alimento y

     techo, así como políticas para integrar a los

     pobres en la economía, como en el caso del Banco

     Mundial y la Comisión Económica para

     América Latina, o está conectada con la falta de

     poder social y de alternativas para la gente, como

     señalan el Programa de Naciones Unidas para el

     Desarrollo y el desarrollo alternativo?



     -¿Qué significa la reducción de la pobreza?

     ¿Significa "dar cosas a los pobres" o "dar poder a los

     sectores excluidos"? ¿Son las políticas las

     así llamadas políticas "añadidas" a los

     paquetes de ajuste estructural o son parte de un planteamiento

     integrado (y cuál es el alcance de la acción de

     esta integración)?



     -¿Se supone que el crecimiento económico beneficia

     a los pobres a largo plazo (por el derrame o lo que sobre)?

     ¿Se diseñan programas especiales para aliviar las

     situación de los pobres? ¿Se difunden las

     políticas de redistribución o se enfatiza la

     acción política, social y económica de

     los pobres? ¿Cuál es el rol del Estado y de los

     actores no estatales en estas políticas?

     -¿Es visto el contexto internacional actual como un

     ambiente que mejora o que causa la pobreza y la

     marginación?



3.2. Las opciones humanas, las organizaciones de base y las no

gubernamentales



     El trabajo de las actividades de desarrollo de toda clase de

las organizaciones de base y no gubernamentales que operan a nivel

local, ha aumentado el interés por la participación

de la gente en las estrategias de desarrollo. Todas las estrategias

discutidas anteriormente mencionan la importancia de la

participación y de las opciones de la gente. Para el

planteamiento del desarrollo humano del Programa de Naciones Unidas

para el Desarrollo, "el proceso para ampliar las opciones de la

gente" es central. Establece que "las necesidades y los intereses

de la gente deben guiar la dirección del desarrollo y la

gente debe participar plenamente, impulsando el crecimiento humano

y el progreso social". El "basismo" también coloca en el

centro la actividad de la gente pobre y enfatiza su ejercicio del

poder (colectivo) social y político.



     El Banco Mundial y la Comisión Económica para

América Latina también mencionan la importancia de la

participación y del ejercicio del poder. Ambas instituciones

tienen, empero, una idea muy clara del desarrollo futuro que un

país (y su gente) debe seguir. Por lo tanto, la

participación debe tener lugar dentro de este marco de

desarrollo.



     Aunque la Comisión Económica para América

Latina afirma que, dado el bajo grado de

institucionalización de los marginados, "deben abrirse

canales frescos de participación" para permitir que los

más marginalizados puedan participar, esta

participación debe alinearse con las estrategias nacionales.

La Comisión Económica escribe, por ejemplo, sobre el

poder que debe tener la gente, el cual es necesario "para hacer el

programa de desarrollo políticamente viable, pero

también para asegurar que ellos -la gente- participen de una

manera responsable, dado que, obviamente, no será posible

satisfacer todas sus demandas reprimidas". En todas partes se dice

que, por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales

podrían "ofrecer apoyo a las organizaciones de base para

canalizar la expresión de sus demandas o sus

participaciones, seleccionando aquellas actividades orientadas en

la misma dirección del desarrollo nacional..." (CEPAL, 1992,

pp. 25 y 249). De forma similar, el Banco Interamericano de

Desarrollo escribe acerca del rol de las organizaciones no

gubernamentales, el cual puede ser extremadamente útil,

"especialmente si se despliega en una forma complementaria a las

actividades del mercado y las del sector público" (BID

1993a, p. 24).

     Las organizaciones no gubernamentales parecen ser, para cada

uno de los planteamientos, un vehículo importante en la

estrategia del desarrollo, el cual debiera asegurar el

carácter participativo de esas estrategias. En particular,

este es el caso de los programas para aliviar la pobreza. Pero hay

diferencias importantes en el rol atribuido a estas organizaciones

no gubernamentales. Según el discurso del Banco Mundial y

del Banco Interamericano de Desarrollo, el rol de las

organizaciones no gubernamentales se define primariamente en

términos de eficiencia y eficacia y, parcialmente, como una

alternativa a las políticas sociales del Estado. Este es el

tipo de organización no gubernamental que básicamente

"implementa" proyectos, y en menor medida, participa en su

diseño. 



     El planteamiento del desarrollo alternativo atribuye un rol

más amplio a las organizaciones no gubernamentales y a otras

organizaciones en cuanto a canalizar las demandas populares, como

complemento de las actividades de auto-ayuda y algunas veces como

una forma para politizar estas actividades. En este proceso, las

organizaciones de base aumentan su dimensión, su

carácter local y pequeño debiera quedar comprendido

por una estrategia más amplia. Entre otras cosas, esto

afecta las relaciones de estos grupos con el Estado. Pero en este

planteamiento, las redes de los marginados debieran fortalecerse y

obtener, mediante su propia acción, una voz mayor en las

políticas nacionales. Se supone que las organizaciones no

gubernamentales facilitan este proceso.



     Debe notarse que las diferentes estrategias apuntan a

diferentes tipos de organizaciones no gubernamentales. En

América Latina, en cierta clase de organizaciones no

gubernamentales para el desarrollo, ha habido una tendencia clara

"a preocuparse por procesos de desarrollo más amplios, una

preocupación por la gente más que por los proyectos

y, por lo tanto, por la formación, la

concientización, la organización social, la capacidad

creadora y el desarrollo institucional" (Edwards y Hulme, 1994).

Hablando muy generalmente, la prestación de servicios y los

objetivos de la movilización social o el cambio son

centrales para las estrategias de esta clase de organizaciones no

gubernamentales. Estas organizaciones son particularmente

importantes para el desarrollo alternativo. Bebbington y Thiele

(1993) señalan el interés del Banco Mundial y del

Banco Interamericano de Desarrollo por apoyar otro tipo de

organizaciones no gubernamentales, según sus

términos, "más oportunistas", que sólo prestan

servicios y asumen el rol de contratistas, siguiendo la agenda de

agentes foráneos (y que además compiten con las

organizaciones no gubernamentales que combinan la prestación

de servicios con la movilización social).



     Así, pues, en las estrategias hay diferencias

importantes en cuanto al grado y al tipo de participación y

en cuanto a las opciones de la gente. La diferencia más

importante es que, por un lado, la participación y las

opciones de la gente se consideran (de una manera más bien

automática) alineadas con los objetivos más amplios

del desarrollo nacional, tal como el consenso de Washington, en el

caso del Banco Interamericano de Desarrollo, o en la estrategia de

cambiar los patrones de producción, en el caso de la

Comisión Económica para América Latina. Y, por

el otro lado, la participación y las opciones de la gente

pueden y deberían cuestionar o alterar los procesos de

desarrollo nacional, lo cual es más claro en el caso del

desarrollo alternativo. De manera más general, esto

significa que el grupo del Banco Mundial y la Comisión

Económica para América Latina tienden a aceptar las

relaciones de poder tal como son, mientras que el desarrollo

alternativo no da por sentadas estas relaciones e inclusive las

cuestiona.



     De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo, las organizaciones no gubernamentales tienen,

precisamente, un rol importante en cuanto a presionar a los

gobiernos y a "incluir a la gente pobre en la vida civil". El

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (1993) afirma que

"en la erradicación de la pobreza y en la prestación

de servicios, las organizaciones no gubernamentales solamente

pueden tener un rol complementario. Mucho más significativa

es su habilidad para mostrar modelos participativos que los

gobiernos pueden seguir y para mantener la presión sobre los

gobiernos, tanto del norte como del sur, alentándolos a

concentrarse más en el desarrollo humano de la gente

más pobre del mundo".



3.3. El rol del Estado

     Se ha discutido mucho en torno al rol del Estado en el

desarrollo latinoamericano, especialmente entre los

estructuralistas y los neoliberales. El primer pensamiento

estructuralista de la Comisión Económica para

América Latina, en la década de los cincuenta,

atribuía al Estado un rol considerable, que debía,

entre otras cosas, diseñar e implementar un programa de

inversión, diseñar una política para proteger

el mercado doméstico, disminuir la vulnerabilidad externa de

la economía y jugar un rol importante en la promoción

de la tecnología. La Comisión Económica para

América Latina afirmó que había razones

fundamentales para intervenir en el desarrollo económico,

pero también estaba consciente de los peligros de una

intervención estatal excesiva (Salazar-Xirinachs, 1993). La

expansión del Estado "adquirió características

no previstas por el estructuralismo... principalmente como

resultado de la presión ejercida por diferentes grupos

sociales que demandaban una intervención a su favor... y la

disposición de las élites gobernantes para hacer que

el Estado resolviera los conflictos de distribución y

asumiera un rango amplio de responsabilidades de desarrollo"

(Salazar-Xirinachs, 1993, p. 336). Diversos autores han notado que

se puso mucha fe en la capacidad del Estado y que faltó "un

examen riguroso de las posibilidades y limitaciones del Estado

latinoamericano para asumir estas tareas" (Rosales, 1988, p. 26).



     La crisis en el desarrollo latinoamericano condujo a

críticas fuertes del rol del Estado y de la estrategia de

desarrollo seguida en general. Es un hecho bien conocido que las

ideas y las recetas neoliberales se volvieron cada vez más

influyentes como resultado de la crisis de la deuda en los ochenta.

Los paquetes de ajuste estructural prescribían la

reducción del rol estatal en el desarrollo económico,

lo cual incluía, entre otras cosas, la reducción del

sector público, la liberalización del comercio

exterior y la privatización de las actividades productivas

del sector público.



     Incluso, instituciones financieras como el Fondo Monetario

Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de

desarrollo se oponen a la participación excesiva del Estado

en los asuntos económicos. Sin embargo, existe un

interés creciente en las políticas sociales y en la

inversión en recursos humanos, que debieran ser conducidos

parcialmente por el Estado. El Banco Interamericano de Desarrollo,

en particular, reconoce actualmente que lo "económico y lo

social son una sola cosa" y, por lo tanto, los estados y los

mercados debieran interactuar de alguna manera. El Banco Mundial

incluso reconsideró el rol del Estado en el desarrollo

económico, después de estudiar la experiencia del

sureste asiático (Sunkel, 1994).



     Los neoestructuralistas también han reconsiderado el

rol que el Estado debiera tener en el modelo de desarrollo. La

Comisión Económica para América Latina afirma

que el rol central del Estado consiste en "superar las deficiencias

acumuladas en dos áreas cruciales: la equidad y la

competencia internacional". De acuerdo con la Comisión

Económica, este tipo de Estado no necesariamente tiene que

ser pequeño, sino que debiera ser diferente. Otros

neoestructuralistas han señalado el hecho de que el mercado

no lo puede hacer todo y, por consiguiente, debe ser asistido por

las políticas gubernamentales. Ello debiera dar paso a un

"mercado libre asistido por el gobierno" (Salazar-Xirinachs, 1993).

Ramos y Sunkel (1993) están de acuerdo con este rol

"promocional" del Estado, pero éste debiera estar

circunscrito claramente, mientras se acentúa que "los

contrapesos institucionales son necesarios para compensar las

presiones asimétricas en favor de más

intervención" (idem, p. 18).



     Persisten diferencias importantes entre el rol que la

Comisión Económica para América Latina, por un

lado, y el Banco Mundial, por el otro, atribuyen al Estado. Esta

visión diferente de la Comisión Económica se

debe, entre otras razones, a su concepción sobre el

funcionamiento de los mercados. Los neoestructuralistas no parten

de una "economía perfectamente competitiva", tal como

tienden a hacerlo los neoliberales, lo cual tiene implicaciones en

las funciones de apoyo del Estado.



     El nuevo rol del Estado en el análisis

neoestructuralista, ciertamente, no se ha vuelto menos complejo. El

Estado latinoamericano debiera promover la competencia

internacional y la equidad nacional, al mismo tiempo que debiera

construir un consenso nacional. Arroyo (1993) afirma que la

importancia central dada a la equidad por las propuestas de la

Comisión Económica para América Latina, la

hacen más radical y ambiciosa de lo que parece "a primera

vista". Ciertamente, la apreciación es correcta, pero hay

preguntas importantes sobre la capacidad del Estado para alcanzar

esta meta: ¿cómo puede el Estado (internacionalizado)

asumir estas responsabilidades? ¿Cómo puede el Estado

latinoamericano, que tradicionalmente ha sido más bien

débil, jugar un rol en la construcción del consenso

nacional en sociedades que se han vuelto más

heterogéneas? La Comisión Económica reclama

que, a largo plazo, un grado mayor de equidad (que se debiera

alcanzar, entre otras cosas, por medio de un proceso de

concertación social) es necesario para garantizar a las

naciones la competitividad internacional. Un punto débil

del pensamiento de la Comisión es la ausencia de un

análisis concienzudo de los desafíos y de las

oportunidades que el Estado latinoamericano enfrenta actualmente.

Los neoestructuralistas pueden tener razón en sus

apreciaciones sobre cuál debe ser el nuevo rol del Estado,

pero carecen de una consideración realista de las

posibilidades y limitaciones para alcanzar esa meta.



      Una última crítica concierne al uso del

concepto "consenso" por parte de la Comisión

Económica para América Latina y del Banco

Interamericano de Desarrollo. Ambas instituciones subrayan que el

Estado debiera jugar un rol importante en el proceso de

construcción del consenso entre los diferentes sectores de

la sociedad. Una idea derivada de la teoría

democrática pluralista, que afirma que un consenso

mínimo es necesario para la integración del Estado y

la sociedad. Esto debiera garantizar la estabilidad política

y social. Ambas instituciones tocan una temática crucial y

extremadamente importante, pero (de nuevo) sin señalar sus

muchos aspectos problemáticos.



     La Comisión Económica para América Latina

afirma, por ejemplo, que "canales frescos de comunicación"

con los sectores más marginados debieran ser abiertos para

permitir que las voces de los pobres sean escuchadas. Pero no es

difícil imaginar que será difícil reconciliar

los variados intereses de unas sociedades latinoamericanas cada vez

más heterogéneas. El abrir nuevos canales de

comunicación, algo muy deseado tanto por la Comisión

Económica como por el Banco Interamericano de Desarrollo,

podría igualmente llevar a más conflictos entre los

diferentes sectores sociales y a paralizar las tasas de

crecimiento. No está nada claro si es posible alcanzar un

grado mínimo de un consenso nacional amplio, en el contexto

latinoamericano actual. Las frágiles y limitadas

democratizaciones de América Latina significan un paso hacia

adelante en esta dirección; puede que sean un paso hacia un

consenso mayor, pero nadie lo puede asegurar.



     Los pensadores del desarrollo alternativo parten de las

organizaciones de base. El Estado se vuelve importante cuando estas

organizaciones ascienden. Friedmann dice que un Estado fuerte,

capaz de escuchar, es necesario. Pero el rol del Estado en el

desarrollo alternativo, así como las indicaciones acerca de

cómo las instituciones estatales debieran ser cambiadas,

permanecen más bien en la oscuridad.



     Una posibilidad se encuentra en las organizaciones no

gubernamentales y en las organizaciones de base relacionadas con

los partidos políticos. Aunque ésta es más

bien una manera obvia para que las organizaciones de base, cuyas

dimensiones son más bien pequeñas, experimenten un

impacto nacional, se dice poco acerca de los problemas y las

virtudes de tal estrategia. Se ha investigado mucho más

sobre la interacción entre las organizaciones no

gubernamentales y las gubernamentales. Entre otros investigadores,

cabe mencionar a Farrington y Bebbington (1993).



     Estos autores discuten las relaciones entre los Servicios de

Investigación de la Agricultura Nacional (gubernamental) y

las organizaciones no gubernamentales y los problemas surgidos en

el proceso. Observan que "mucha de la lógica detrás

de la acción y existencia de muchas organizaciones no

gubernamentales [progresistas] es, precisamente, influir para un

cambio social y político más amplio... de hecho,

puede ser que no hagan esto... y se conviertan en tapa agujeros,

proporcionando subsidios pequeños a las políticas

macroeconómicas que, fuera de eso, continúan sin ser

cuestionadas". Los autores señalan que hay dos estrategias

para crecer, una colaboradora y la otra con un elemento de

crítica. Es claro que las organizaciones no gubernamentales

más críticas encontrarán más

dificultades para trabajar con los gobiernos. Esto aclara que las

organizaciones no gubernamentales críticas (y es claro que

el desarrollo alternativo es crítico) tendrán que

enfrentar muchas dificultades si quieren cambiar las instituciones

estatales. Sin embargo, los autores señalan ejemplos

exitosos.



3.4. El contexto internacional: de la dependencia a la oportunidad

     El surgimiento de la teoría de la dependencia y del

estructuralismo, en las décadas posteriores a la segunda

guerra mundial, cuestionaron los presupuestos de las teorías

económicas neo-clásica y modernizadora sobre el

desarrollo. Las teorías criticaban la idea de que "la

historia de los países capitalistas occidentales

industrializados debía aplicarse a sociedades con

características estructurales y experiencias

históricas completamente diferentes -eso para no mencionar

su forma particular de inserción en el sistema

internacional, en un mundo contemporáneo radicalmente

cambiado" (Oteiza citado en Kay, 1989). Los estructuralistas

cuestionaron en particular la teoría neoclásica sobre

el comercio, "que creía que el libre comercio internacional

reduciría gradualmente, si no es que cerraría, la

brecha del ingreso entre los países ricos y los pobres"

(Kay, 1989).  El argumento de la Comisión Económica

para América Latina sobre los "términos del

intercambio" fue muy importante para el pensamiento

estructuralista, pero la inversión extranjera era, en

sí misma, bienvenida.



     La teoría de la dependencia se arraigó

firmemente en la teoría estructuralista, pero también

en la teoría (neo-) marxista. En la teoría de la

dependencia latinoamericana pueden encontrarse posiciones

"más estructuralistas" o "más neo-marxistas". Por lo

general, la dependencia vio la división internacional del

trabajo y la transferencia del excedente al centro como el

obstáculo más importante para el desarrollo. "El

desarrollo y el subdesarrollo podían ser descritos como dos

aspectos de un proceso global similar". Y la única manera

para separarse del mercado mundial era una transformación

política revolucionaria (Blomstr”m y Hettne, 1988).



     La discusión sobre las posibilidades o limitaciones que

el contexto internacional o el mercado mundial pueden poner al

desarrollo de una nación ha disminuido, pero no

desaparecido, después del debilitamiento del debate sobre la

dependencia. Parece que ninguna de las cuatro estrategias

discutidas en la segunda parte de este artículo considera el

contexto internacional como un obstáculo insuperable para el

desarrollo, tal como era el caso de los pensadores más

radicales de la dependencia. Pero la Comisión

Económica para América Latina y el Programa de

Naciones Unidas para el Desarrollo reconocen que todavía

existen obstáculos.

     

     Las nuevas propuestas de la Comisión Económica

para América Latina mencionan diversos obstáculos que

pueden afectar a los países que se insertan en la

economía mundial. Se crítica el proteccionismo de los

países industrializados y se reconocen las dificultades para

competir en los segmentos más dinámicos del mercado

mundial. Particularmente en la década de los ochenta, la

inserción en la economía mundial resultó

extremadamente problemática. Neoestructuralistas como

Winston Fritsch (1993) han señalado los términos

desfavorables del intercambio de los países subdesarrollo en

las décadas pasadas. 



     Aunque la Comisión Económica para América

Latina menciona que la economía mundial es ahora más

inestable e impredecible que en la década de los cincuenta,

los neoestructuralistas ya no confían ciegamente en ninguna

"redefinición defensiva de los vínculos con la

economía internacional", en la cual se suponía que la

industrialización reduciría la vulnerabilidad externa

(Fritsch, 1993, pp. 318-320). En cambio, una estrategia de

inserción en el mercado mundial es un punto central en los

escritos de la Comisión Económica. Según

ésta, la estrategia puede tener éxito, pero un rol

activo del Estado es una condición sine qua none,

especialmente en el campo de la inversión en recursos

humanos y en una política tecnológica

estratégica.



     De acuerdo con Sunkel (1993b), la diferencia entre las

visiones neoliberal y neoestructural respecto a las relaciones

económicas internacionales es que los neoliberales

consideran estas relaciones "en los términos de la

teoría convencional del comercio internacional". Los

neoestructuralistas conciben la economía mundial como un

sistema transnacional, en el cual dominan las relaciones

jerárquicas y asimétricas de poder, "caracterizado

por un comercio administrado, por corporaciones transnacionales,

por bloques político económicos, por inestabilidad,

difícilmente dinámico, muy proteccionista, que usa la

ideología neoliberal para ajustar y reestructurar a los

países más débiles".



     Al considerar la economía mundial, la postura

neoestructural coincide con la posición de los analistas de

las relaciones internacionales que han señalado la

interrelación de los mercados y los estados, y la necesidad

de analizar los sistemas de mercado y las estructuras estatales

conjuntamente y en relación mutua. Susan Strange, una de

estas analistas, define esta "economía política

internacional" como la manera en que "el poder ha sido usado para

conformar la economía política y la forma en que

distribuye costos y beneficios, riesgos y oportunidades entre los

grupos sociales, las empresas y las organizaciones dentro del

sistema" (Strange, 1988). Gilpin (1987) señala que por estas

razones los mercados nunca son políticamente neutrales.

 

     Es notable que las propuestas de la Comisión

Económica presten relativamente poca atención a la

naturaleza de la economía política internacional. La

Comisión subraya la necesidad y la posibilidad de insertarse

en la economía internacional, pero a duras penas

señala las tendencias adversas de naturaleza político

económica que pueden frustrar tal estrategia. Aunque la

Comisión reconoce que el contexto internacional ha cambiado

dramáticamente, debido al proceso de globalización

(comprendiendo aspectos económicos, políticos y

culturales), parece interpretar este ambiente nuevo como

inherentemente positivo para el desarrollo latinoamericano. Pero,

¿no está basado este optimismo demasiado

fácilmente en las historias exitosas de países que se

han insertado en la economía mundial, mientras deja de lado

las críticas y las apreciaciones más negativas? 



     Analistas más críticos del desarrollo

internacional han señalado, entre otros, que la

globalización de los procesos tecnológicos,

culturales y económicos disminuye la capacidad de los

gobiernos vis-…-vis los nuevos poderes económicos

transnacionales. Poggi (1990), al escribir acerca del rol del

Estado, dice que "las interdependencias económicas son

ahora, mucho más que antes, establecidas expresamente y

manejadas decididamente por centros de poder económico de

tal magnitud que trascienden y superan (o quizá incluso

determinan) las actividades políticas de los estados

individuales o incluso de las coaliciones de estados". "Estos

centros de poder económico, a menudo en la vanguardia de la

innovación tenológica y con los recursos más

grandes, han perdido sus relaciones con estados individuales"

(Poggi, 1990, p. 179).



     Para América Latina, esta situación es

particularmente difícil, porque como Calderón (1992)

y Hinkelhammert (1992) han señalado, el Estado

latinoamericano ha sido tradicionalmente "débil". Entonces,

no hay por qué extrañarse si la inserción en

la economía mundial lleva a un Estado "inutilizado".



     Otros críticos han señalado el carácter

inestable y desigual del desarrollo que caracteriza la

inserción en la economía internacional. Junto a los

sectores vinculados a la división internacional de trabajo,

existe la amenaza de que la marginalización se incremente.

Schultz (1992) afirma en su análisis de la revolución

tecnológica internacional y sus consecuencias para

América Latina, que este proceso puede tener efectos

negativos y positivos. Uno de los posibles efectos negativos es la

marginalización de algunos sectores de la población.

En particular, el caso de América Latina, que parece sufrir

de un "dualismo estructural", cuestiona las posibilidades de un

crecimiento con equidad en el contexto internacional

contemporáneo (Echeverria, 1992; Arroyo, 1993).



     En sí mismo, es positivo que la Comisión

Económica para América Latina busque los espacios

para que los estados latinoamericanos maniobren, en lugar de

enfatizar el contexto internacional adverso. Pero una

evaluación más equilibrada, que tome en cuenta las

oportunidades y limitaciones de la economía política

internacional, fortalecería la propuesta.

 

     El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo reconoce que

la existencia de tendencias internacionales severamente adversas.

Habla del "ensanchamiento de la brecha de las oportunidades

globales" y observa, entre otras cosas, la existencia de

disparidades en las oportunidades del mercado, por ejemplo,

aquellas que se deben a las altas tasas de interés de los

préstamos a los países subdesarrollados. Asimismo,

señala que "la brecha tecnológica se ha ensanchado y

que tales brechas se auto-refuerzan", debido a los altos precios

que hay que pagar y los costos de las patentes (PNUD, 1992). 



     Lo interesante del planteamiento del Programa de Naciones

Unidas para el Desarrollo es que integra el análisis de las

relaciones de poder internacionales, criticando en parte a actores

internacionales importantes (como el Fondo Monetario Internacional)

y al proteccionismo de los países desarrollados.

Simultáneamente, el Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo señala la responsabilidad y las posibilidades de

los gobiernos y de otros actores.



     En el desarrollo alternativo, la integración del medio

internacional con frecuencia no está presente. Las

organizaciones de base pueden ser una reacción a las fuerzas

internacionales (multinacionales, recortes en las políticas

sociales debido a la condicionalidad) o, de alguna otra manera, una

reacción ante esas mismas fuerzas a nivel micro. En

realidad, existen muchas organizaciones no gubernamentales,

sindicatos y movimientos activos en el nivel local y nacional, pero

también en el nivel internacional.  Lo interesante es que

muchos de estos movimientos no fijan su atención, en primer

lugar, en los problemas y las limitaciones de las estructuras

internacionales, sino en las alternativas de desarrollo a nivel

local (descubriendo y creando su propio espacio para maniobrar en

este proceso). En este proceso, muchas de estas organizaciones no

dan por sentada la situación existente (ya sea ésta

local, nacional o internacional), sino que tienen un deseo claro

por transformar. Precisamente, las estrategias del desarrollo

alternativo ponen las relaciones y las políticas de poder en

el centro de su análisis. Así, el desarrollo implica

un cambio en las relaciones de poder, en todos los niveles,

incluyendo el internacional.



     Si las organizaciones de base quieren aumentar su perfil, la

formación de organizaciones y estrategias internacionales es

crucial para poder responder a las tendencias internacionales

desfavorables. Munck (1993) observa que las teorías acerca

del desarrollo alternativo hasta ahora han prestado poca

atención al funcionamiento de la economía

internacional, careciendo con frecuencia de un análisis

coherente de las relaciones internacionales y de los posibles

límites de la "modernización desde abajo".



     Al enfatizar más el desarrollo interno, los cuatro

planteamientos estudiados coinciden con algunos de los "defectos

del análisis del estructuralismo y de la dependencia", que

Kay (1989) describe. Kay afirma, entre otras cosas, "que existe un

reconocimiento creciente de que no todos los problemas del tercer

mundo provienen de fuera". Tan importante al menos como el

intercambio desigual es la habilidad de un país para

"generar y retener su excedente, y esto está determinado en

gran medida por su modo interno de producción". Más

allá está la tesis de Frank sobre el desarrollo del

subdesarrollo abandonado, quien afirmaba que "la condición

esencial para el desarrollo conisste en someterse a ciertas

transformaciones internas". También se pedía mayor

atención al rol de la sociedad civil, al estudio de las

unidades pequeñas de un país y a la posibilidad y

factibilidad de una variedad de estilos y caminos para el

desarrollo.



     Este cambio, de "enfatizar las restricciones del contexto

internacional" (tal como los pensadores de la dependencia lo

hicieron) y a "subrayar las posibilidades y la necesidad de

transformaciones internas", puede ser bienvenido. Pero en el

proceso de la transnacionalización en marcha, "lo local",

"lo nacional" y "lo internacional" están más

entrelazados y una separación estricta entre estos niveles

es menos útil ahora. La interdependencia de los estados, las

regiones y los grupos económicos y sociales, desde el

declive del debate de la dependencia, sólo ha aumentado. No

hay duda de que existen centros de poder internacional, tanto

económicos como políticos. Estos centros de poder ya

no coinciden con naciones-Estado particulares y, por ello, la

noción de que "algunos países dominan a otros" debe

ser rechazada. Una apreciación de las relaciones de poder en

el contexto internacional y de la interacción intensa de

este contexto con los niveles nacional y local, en términos

de interdependencia, parece útil y necesaria. Puede

proporcionar un cuadro más honesto y realista del margen de

maniobra del Estado y de los actores no estatales.



4. Reflexiones finales: desarrollo, conflicto y relaciones de poder



     Susan Strange observa que el proceso de globalización

proporcionó a los diferentes actores de la economía

política internacional "un nuevo juego de cartas". Algunos

actores tienen más poder que otros para implementar su

voluntad, pero todos los tienen cartas y pueden jugar e influenciar

las relaciones de poder existentes. Esto implica que en una

estrategia de desarrollo debieran integrarse la influencia de este

contexto económico político y la idea acerca de las

posibilidades y las limitaciones (el margen para maniobrar) que los

diferentes actores (los jugadores) tienen.

     

     En este artículo se argumenta que instituciones como el

Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo así

como la Comisión Económica para América Latina

tienen una visión muy optimista acerca de las posibilidades

de los países latinoamericanos para alcanzar un desarrollo

sostenible, en el cual la estrategia de la reducción de la

pobreza tiene un lugar central. Osvaldo Sunkel (1994), entre otros,

ha señalado las tendencias divergentes de las

economías latinoamericanas: la de aquellos que entran en los

sectores modernos de la economía y la de quienes se quedan

sin trabajo o se dedican a actividades de baja productividad, lo

cual lleva a una heterogeneidad estructural ("sostenida"). Sunkel

duda también del impacto de las políticas sociales

propuestas y afirma que, aparte de ellas, la economía

política necesita cambios.



     Aunque en sí mismo es positivo que actualmente "la

posibilidad" del desarrollo sea subrayada, con frecuencia se hace

de manera ingenua. En particular, el Banco Mundial, el Banco

Interamericano de Desarrollo y la Comisión Económica

para América Latina conciben el desarrollo como un proceso

principalmente económico y social. Los cambios necesarios en

las relaciones de poder y los conflictos que este proceso implica

apenas se mencionan. La integración explícita de la

importancia de las relaciones de poder en todos los niveles (local,

nacional e internacional) debería ser parte de toda

propuesta de desarrollo.



     El planteamiento del desarrollo humano ha hecho un esfuerzo

interesante para lograrlo. El Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo integra y combina muchas perspectivas sobre los procesos

de desarrollo, las de los grupos de base y las de los agentes

gubernamentales e internacionales, mientras da a "la gente" y a sus

opciones un lugar central. La existencia de relaciones desiguales

de poder y la necesidad de cambiarlas se encuentran en los escritos

del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, pero quiere

"agradar" demasiado a todas las partes (instituciones financieras

internacionales, gobiernos, organizaciones no gubernamentales)

comprometidas en los procesos de desarrollo.



     Puede decirse que una de las principales virtudes del

planteamiento "basista" y del desarrollo alternativo es que coloca

la "política" en el núcleo de su teoría y

reconoce explícitamente los conflictos políticos y

sociales inherentes a los procesos de desarrollo. Por supuesto, las

tensiones y los conflictos entre los diferentes actores con

frecuencia influyen negativamente en los procesos de desarrollo,

pero debe señalarse que aquéllas también

pueden tener un efecto positivo. Paul Streeten (1993) afirma, por

ejemplo, que "la relación entre las organizaciones no

gubernamentales y los gobiernos puede ser entendida como un

conflicto de cooperación (o creador de tensiones), en el

cual el cuestionamiento de las agencias voluntarias y sus

actividades innovadoras pueden mejorar tanto los servicios del

gobierno como el funcionamiento de los mercados, y ayudar a

resolver tensiones entre ellos" (idem, p. 1287).



     La idea de que los procesos de desarrollo pueden basarse en la

actualidad en un amplio grado de consenso entre los diferentes

sectores sociales, tal como la Comisión Económica

para América lo propone, entre otros, parece más bien

irreal. Las relaciones desiguales de poder nunca han sido

cuestionadas por el "consenso" (porque éste implica la

aceptación de un orden establecido), sino por todas las

formas de acción social y política. Aunque a veces

esta acción puede causar inestabilidad política y

disturbios, lo cual puede ser una desventaja para la esfera

económica (formal), en algunos casos puede ser una forma

necesaria para que los "pobres" sean "incluidos" en los procesos de

desarrollo.



     El análisis de las relaciones de poder y la

cuestión de cómo afrontar los conflictos sociales y

políticos emergentes (en los niveles local, nacional e

internacional) recibe muy poca atención en las propuestas de

la Comisión Económica para América Latina, del

Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial. Los tres

subrayan la importancia de construir un consenso nacional, pero

fallan en señalar los numerosos conflictos que

acompañarán cualquier proceso de cambio. La

afirmación de John Friedmann de que "el desarrollo

alternativo es en el fondo político", puesto que cuestiona

las relaciones de poder existentes, puede, sin embargo, ser

aplicado también a las "corrientes principales" del

desarrollo. En este caso, se podría decir que "el desarrollo

es, en el fondo, político", aunque a menudo

implícitamente, porque las relaciones de poder existentes se

toman como dadas.



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