© 1996 UCA Editores
Una comparación de cuatro modelos contemporáneos de
desarrollo en América Latina
Chris van der Borgh
En América Latina el liberalismo es una idea que se
encuentra en pleno apogeo. Durará -porque no se puede
derrotar algo con nada- hasta que una alternativa viable aparezca
para tomar su lugar.
1. Introducción
En este artículo se analizarán cuatro modelos
contemporáneos de desarrollo de América Latina: el
neoliberal, el neoestructural, el de desarrollo humano y el de
desarrollo alternativo. Después de describir separadamente
los elementos claves de cada uno de estos modelos de desarrollo, se
analizan cuatro puntos interrelacionados. ¿Qué plantea
cada uno de los enfoques sobre el crecimiento económico y la
pobreza, la participación y las organizaciones no
gubernamentales, el rol del Estado y el contexto internacional? En
las últimas páginas se subrayan la importancia de las
relaciones de poder y la conflictividad política y social
del proceso de desarrollo y al mismo tiempo se critica la no
inclusión de estas consideraciones en las propuestas de
desarrollo.
Conviene insistir en que se trata de una comparación
entre modelos que, en la práctica, impactan de forma
diferente. El neoliberalismo es el planteamiento dominante y los
protagonistas más importantes de este modelo (el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial) tienen un poder
extremadamente fuerte para implementar sus políticas. El
neoestructuralismo y el desarrollo humano constituyen más
bien "una serie de ideas y recomendaciones" provenientes de una
institución investigadora (la Comisión
Económica para América Latina) y de una agencia de
desarrollo (el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo)
respectivamente. El desarrollo alternativo es un esfuerzo por
analizar y dar dirección a las iniciativas de grupos de
base.
En este artículo, los contenidos de los modelos de
desarrollo (sus propósitos, análisis de la
situación actual, recomendaciones e implementación)
resultan básicos. Por consiguiente, se presta mucho menos
atención a su impacto en la realidad.
2. Cuatro modelos de desarrollo
2.1. Los planteamientos neoliberales del Banco Mundial y del Banco
Interamericano de Desarrollo
El neoliberalismo, al igual que otros modelos (aunque en
diferente forma) propagados por el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo, critica fuertemente el funcionamiento
distorsionado de los mecanismos del mercado y las políticas
económicas fracasadas de América Latina. El rol de
los bancos multilaterales, como las únicas instituciones
financiera a las cuales los deudores se podían aferrar,
aumentó su importancia durante la recesión
económica mundial y cuando se cayó en la cuenta que
los problemas financieros de muchos países latinamericanos
no eran temporales.
El planteamiento neoliberal del desarrollo se volvió
dominante en este período. El Fondo Monetario Internacional,
el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo comparten
presupuestos similares respecto al desarrollo. Estas coincidencias
son conocidas como el consenso de Washington, el cual comprende de
tres tipos de políticas: la reforma de la política
macroeconómica, la reforma del régimen comercial y la
política para fomentar el desarrollo del sector privado
(Banco Interamericano de Desarrollo, 1993b). A estos factores
pueden agregarse la orientación hacia el exterior y la
integración hemisférica, la reforma del sector
público y el desarrollo de los recursos humanos (NACLA,
1993). Recientemente, se agregó la política para
aliviar la pobreza.
El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial han sido
criticados no sólo por no haber resuelto la crisis de
América Latina, sino también por haberla agravado.
Una de las críticas principales señala la falta de
responsabilidad por las consecuencias sociales de sus
políticas. Ahora parece que las instituciones financieras
internacionales quieren (o tienen que) encarar la llamada "deuda
social", causada por los cortes drásticos en el gasto
público y las tasas de crecimiento negativas. En efecto, en
los últimos años se ha prestado mayor atención
a los recursos humanos, a la infraestructura y a aliviar de la
pobreza. La idea de que el mercado no lo puede hacer todo y que el
Estado tiene una tarea importante, especialmente en el campo de la
salud y la educación, ha sido el resultado de las
críticas a las políticas del Banco Mundial por
instituciones como UNICEF y PNUD.
El Banco Interamericano de Desarrollo en particular ha
empezado a revisar su política social recientemente. En
1993, inició un nuevo programa, llamado "Grupo de la agenda
social". Este grupo reconoce la necesidad de "la
incorporación de nuevos elementos más allá del
llamado consenso de Washington". Subraya la necesidad de procesos
innovadores como eje central de las políticas de desarrollo,
así como también una reforma socio-económica.
El Banco Interamericano de Desarrollo declara que la idea de
"alcanzar primero el crecimiento económico, porque todo lo
demás vendrá después" ya no es válida
y que debe definirse "una serie equilibrada e integrada de
políticas económicas, financieras y sociales"
(Emmerij, 1993). También establece que la simple
"añadidura" del análisis de la pobreza a un
análisis pre-existente de estrategias para el desarrollo no
es suficiente.
Una de las medidas propuestas por la política del Banco
Interamericano de Desarrollo es, entre otras, el anuncio de un
nuevo canal de préstamo, el llamado Fondo para el Desarrollo
Socio-Económico. Sin embargo, puede cuestionarse si los
cambios en las propuestas del Banco Interamericano de Desarrollo
llevarán a un desarrollo que combine los objetivos del
crecimiento económico con los de la equidad social.
En las oficinas del Banco Mundial hay también
interés creciente por las políticas sociales y por la
reducción de la pobreza. La afirmación del informe de
1993 de que "la reducción de la pobreza debe ser el criterio
por el cual juzgar el desempeño del Banco como
institución de desarrollo" es un ejemplo. El mismo informe
menciona que "la porción de los préstamos de ajuste
destinada a asuntos sociales subió de un 5 por ciento, en el
año fiscal 1984-1986, a un 50 por ciento, en el año
fiscal 1990-1992". Cuán sustancial sea el aumento del
interés en los aspectos sociales será discutido en la
tercera sección de este artículo.
2.2. El planteamiento neoestructural: la Comisión
Económica para América Latina y el desarrollo desde
dentro
La Comisión Económica para América Latina
y el Caribe fue fundada en febrero de 1948 como una agencia de
Naciones Unidas. En particular, la Comisión Económica
atacó fuertemente la división internacional del
trabajo. Este ataque se basaba en buena parte en el trabajo de
Raúl Prebisch (cuyas contribuciones fueron extremadamente
importantes para el desarrollo de la Comisión) sobre el
deterioro de los términos de intercambio comercial en
América Latina y en los escritos de Hans Singer sobre la
caída de los precios de los alimentos y de las materias
primas, en los países subdesarrollados (la tesis de Prebisch
y Singer). Prebisch introdujo conceptos como centro industrial y
periferia agraria. La Comisión Económica no se redujo
a los factores económicos al explicar los problemas de
América Latina, sino que adoptó una perspectiva
estructuralista. Aunque los escritos de la Comisión
Económica fueron muy importantes para el surgimiento
posterior de las teorías sobre el subdesarrollo (la llamada
escuela de la "dependencia"), sus enfoques han sido muy
tradicionales y optimistas en cuanto a las posibilidades para poner
fin al subdesarrollo.
En las décadas de 1950 y 1960, la idea de que la
industrialización para sustituir las importaciones
podría reducir la vulnerabilidad externa de América
Latina, fue muy importante en el pensamiento de la Comisión
Económica para América Latina. Precisamente, como
los términos del intercambio comercial internacional eran
desfavorables, la protección era necesaria para estimular un
proceso de industrialización. El rol planificador del Estado
dentro de este proceso se consideraba muy importante, así
como se desconfiaba de las interacciones espontáneas de las
fuerzas del mercado.
El pensamiento estructuralista, aparecido en los setenta,
tenía puntos débiles. El estructuralismo estaba
preocupado, básicamente, por las políticas de largo
plazo, pero falló en la concreción de los
instrumentos de política económica de corto plazo, en
la importancia de las cuestiones financieras y monetarias y en su
noción más bien idealizada de la intervención
del Estado. En estos puntos, entre otros, el pensamiento
estructuralista fue cuestionado, particularmente en la segunda
mitad de la década de los setenta y en la de los ochenta. En
respuesta, el estructuralismo empezó a concentrarse cada vez
más en los problemas y las políticas de corto plazo
(ejemplo de ello son los así llamados paquetes de ajuste
heterodoxo). Y aunque ésta puede haber sido una
"reacción natural" a los paquetes "ortodoxos" de
estabilización, las estrategias de desarrollo de largo plazo
perdieron importancia en el pensamiento de la Comisión
Económica para América Latina (Lusting, 1991 y 1993).
El neoestructuralismo puede ser llamado un "estructuralismo
actualizado", que busca una estrategia de desarrollo (a largo
plazo) para enfrentar los problemas contemporáneos de
América Latina y al mismo tiempo desea proporcionar una
alternativa a las políticas neoliberales de corto plazo.
Así, el neoestructuralismo combina la llamada "herencia
estructuralista de la segunda postguerra" con las respuestas de
corto plazo que intentó dar en los ochenta. La
relación entre los instrumentos de corto y largo plazo
llevó a una estrategia renovada, etiquetada por Osvaldo
Sunkel como "desarrollo desde dentro" (Ramos y Sunkel, 1993;
Rosales, 1988; Ffrench-Pfifer, 1988).
La serie de informes publicados por la Comisión
Económica para América Latina, en la cual se analiza
el desarrollo latinoamericano y se hacen recomendaciones para los
noventa, es un claro exponente de este nuevo acercamiento
neoestructuralista. Las publicaciones se concentran en temas
diferentes como el medio ambiente, los recursos humanos o las
políticas económicas y sociales, pero tienen como
denominador común "cambiar los patrones de producción
con equidad social".
"La transformación de las estructuras productivas de la
región en un contexto de una igualdad social mayor y
gradual" es, en opinión de la Comisión
Económica, la tarea primaria y común del desarrollo
de América Latina y del Caribe en los noventa.
Añadiendo que "tal proceso intenta crear nuevas fuentes de
dinamismo los cuales, a su vez, harán posible conseguir
algunos de los objetivos inherentes a una concepción de
desarrollo contemporáneo: crecimiento, mejoramiento de la
distribución del ingreso, consolidación del proceso
de democratización, mayor autonomía, establecimiento
de condiciones que detendrán el deterioro del medio ambiente
y mejorarmiento de la calidad de vida de la población"
(CEPAL, 1990, p. 10).
El núcleo de la propuesta de la Comisión
Económica para América Latina para cambiar los
patrones de producción con equidad social está
descrito en algunas "políticas básicas". La primera
línea política enfatiza el carácter
único de cada país y la necesidad de que cada uno
cuente con su propia política mixta (debido a la creciente
heterogeneidad de los procesos de desarrollo de los países
latinoamericanos). La segunda línea política pide
apoyar una competitividad genuina. Esto debería conseguirse
devaluando la moneda nacional, racionalizando la política
comercial, integrando políticas tecnológicas y
capacitando el potencial humano (los recursos humanos). En tercer
lugar se enfatiza el fortalecimiento de los vínculos de la
producción. Esto debe tener lugar "en un proceso de apertura
gradual y selectiva y para pasar de una política de
sustitución de importaciones relativamente indiscriminada,
acompañada por esfuerzos aislados para promover las
exportaciones, al desarrollo sistemático de las
exportaciones industriales y a la sustitución eficiente de
las importaciones". El gobierno puede apoyar la creación de
vínculos intersectoriales, fortaleciendo las actividades de
capacitación y el desarrollo de una infraestructura
técnica, de mercado y de financiamiento internacional.
Otras propuestas se ocupan, entre otras cosas, de la
relación entre la agricultura y la producción, de los
servicios de apoyo básicos y del sistema financiero. Una
cuarta recomendación política tiene que ver con la
interacción entre los agentes públicos y privados. El
rol del Estado debería centrarse en "la superación de
las deficiencias acumuladas en dos áreas cruciales: la
equidad y la competitividad internacional". Esta
intervención del Estado debería ser tanto selectiva
como efectiva (CEPAL, 1990). Además de estas cuatro
recomendaciones políticas se presta atención especial
a la importancia de la integración regional, como medio
especial para incrementar la competencia internacional.
También se hace hincapié en la necesidad de construir
consensos nacionales alrededor de temas socio económicos
importantes, los cuales deberían llevar a una estabilidad
mayor.
2.3. El desarrollo humano: PNUD
En 1990 apareció el primer informe sobre el desarrollo
humano del Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD).
El informe empezaba con estas palabras, "este informe es sobre la
gente y acerca de cómo el desarrollo aumenta sus
alternativas", lo cual apunta claramente la aspiración de
"orientarse hacia la gente", que caracteriza a éste y a los
otros informes posteriores. Cada año se publica un nuevo
informe con un tema diferente. El informe de 1993 prestó
atención especial a la participación popular y a la
relación entre el sector público y el privado. El de
1992 examinó las posibilidades económicas de los
países subdesarrollados en la economía mundial. Cada
informe tiene un largo apéndice con los así llamados
indicadores del desarrollo humano.
El interés por estas publicaciones ha sido grande en
todo el mundo. En este momento es todavía difícil
apreciar su impacto o sus aplicaciones. La Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo menciona en su informe de 1992 que la
idea del desarrollo humano se está popularizando cada vez
más, pero también alerta sobre el riesgo de que sea
usado como un discurso de moda.
El desarrollo humano es definido por el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo como "un proceso para ampliar las
opciones de la gente. La más crítica de estas
opciones de amplio rango es vivir una vida larga y saludable,
educarse y tener acceso a los recursos necesarios para un nivel de
vida decente. Opciones adicionales incluyen la libertad
política, los derechos humanos garantizados y el respeto
personal" (PNUD, 1990, p. 1).
Un aspecto importante del enfoque del desarrollo humano es que
considera la expansión del ingreso y de la riqueza
sólo como una parte del desarrollo y señala que "la
simple verdad es que no hay un vínculo automático
entre el crecimiento del ingreso y el progreso humano" (PNUD, 1990,
p. 11). El desarrollo humano se concentra en la gente y su rol en
el proceso de desarrollo. El desarrollo participativo es
fuertemente recomendado: "Las necesidades y los intereses de la
gente deben guiar la dirección del desarrollo y la gente
debería participar plenamente en el esfuerzo por el
crecimiento económico y el progreso social" (PNUD, 1990).
El desarrollo humano se distingue de los planteamientos
convencionales, es decir, del planteamiento que se concentra en el
crecimiento económico (que, de acuerdo con el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, es necesario, pero no
suficiente), del que insiste en la formación del capital
humano (que considera a los seres humanos primariamente como medios
y no como fines), del que enfatiza el bienestar humano (que
considera a los seres humanos más como beneficiarios que
como participantes) o del enfoque de las necesidades básicas
(que se dedica a proporcionar bienes y servicios, en lugar de
concentrarse en las opciones humanas).
El concepto de desarrollo humano puede aplicarse a todos los
países y comprende aspectos sociales, económicos y
políticos. Por eso mismo, los informes cubren el rango
completo de elementos, desde las opciones personales hasta las
relaciones internacionales. El planteamiento se fundamenta tanto en
las corrientes teóricas principales como en las perspectivas
alternativas: el concepto de desarrollo humano está
orientado claramente hacia la modernización, aunque no a
cualquier costo; parte del sistema mundial tal como es, pero
también critica la desigualdad de oportunidades; integra las
iniciativas populares y las de las organizaciones no
gubernamentales, pero no comparte sus aspiraciones transformadoras
radicales.
Un indicador importante es el índice del desarrollo
humano, que proporciona datos sobre la situación de
desarrollo de un país determinado. El desarrollo humano,
al igual que cualquier planteamiento sobre el tema, es normativo.
Tiene un transfondo liberal fuerte al considerar el rol de las
opciones individuales de la gente y la libertad, el gobierno
liberal-democrático y la importancia del mercado. Supone que
las "opciones reales" pueden ser hechas por la gente y que la
democracia nacional es alcanzable, en el contexto de la
economía mundial actual. El desarrollo humano también
tiene una tendencia social demócrata mayor al subrayar la
importancia de la actividad pública y la
redistribución del ingreso nacional e internacional y al
criticar la creencia liberal ortodoxa en la infalibilidad del
mercado y del comercio.
Dado que el desarrollo humano aspira a mantener una
perpespectiva integral del desarrollo, las recomendaciones dadas
por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo son variadas.
Entre otras, promueve la acción gubernamental eficiente,
especialmente en el campo de las políticas sociales. Los
gobiernos tienen una tarea y una responsabilidad claras en el campo
de la educación y la salud. Por lo tanto, deberían
hacerse cambios en el gasto público, orientados hacia estas
áreas. Cuando sea necesario, las políticas
también deberían hacerse más eficientes y
baratas. Niveles más altos de participación
comunitaria, mejorar la administración y tecnología
barata son soluciones posibles. En general, se debería dar
prioridad a la educación y la salud primaria, al agua, a la
higiene y a los subsidios alimentarios para los sectores más
pobres (PNUD, 1991).
Otro punto concierne a la distribución desigual del
ingreso. El crecimiento con equidad es normativo y una necesidad
práctica. Sin esto, el crecimiento económico
excluirá a grandes sectores de la población,
probablemente causará tensiones sociales y políticas
y, a largo plazo, amenaza las expectativas domésticas del
crecimiento económico (PNUD, 1990).
Un tercer aspecto importante lo constituyen los
obstáculos en el campo internacional, cuya superación
resulta más difícil. El Fondo Monetario Internacional
y el Banco Mundial son criticados por su incapacidad para
proporcionar recursos a los países subdesarrollados cuando
éstos más lo necesitan o necesitaban. El informe de
1992 señala que, lejos de amortiguar los ciclos (de los
mercados financieros no regulados), los ampliaron". La
situación actual, en la cual los países
subdesarrollados transfieren recursos a los países
industrializados, es criticada, al igual que las políticas
de ajuste deflacionario y la falta de mecanismos internacionales
adecuados (y más democráticos) para resolver los
problemas existentes. Así, el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo reconoce que una fuente de problemas para los
países subdesarrollados se encuentra en las estructuras e
instituciones internacionales (PNUD, 1992).
2.4. Las alternativas desde abajo: el "basismo"
El incremento enorme de las actividades relacionadas con el
desarrollo de la base, promovidas por movimientos sociales como los
sindicatos, los vecindarios, las organizaciones comunitarias y
campesinas, las iglesias, las comunidades cristianas de base, etc.,
dio pie a diversas teorías y estrategias de desarrollo
"desde abajo".
Hernando de Soto, en el libro El otro sendero, hace una
interpretación del fenómeno. Se trata de una
interpretación neoliberal de las actividades empresariales
del sector informal de Lima, en la cual señala la
importancia de los mercados libres, del comportamiento individual
y de un Estado pequeño. Sin embargo, otros autores
interpretan el aumento de las actividades de la base como los
bloques para edificar una nueva sociedad, basada en valores como la
comunidad, la democracia real y la justicia económica y
social (por ejemplo, la teología de la liberación).
Por lo tanto, existen interpretaciones diferentes y contrastantes
de las iniciativas de la base, lo cual relaciona estas iniciativas
con modelos de desarrollo diferentes y lleva a estimaciones
variadas sobre adónde pueden y deben llevar estas
iniciativas. En esta sección, el énfasis está
puesto en las iniciativas de la base que se esfuerzan por encontrar
soluciones alternativas a los problemas sentidos por los pobres,
las cuales cuestionan las principales concepciones del desarrollo
(por ejemplo, los planteamientos neoliberales y neoestructurales,
que se concentran en el Estado y el mercado). En este texto, estas
iniciativas de desarrollo serán llamadas desarrollo
alternativo.
Una contribución importante e interesante al tema es la
de David Lehmann, quien, junto con otros, ha hecho recomendaciones
para las actividades de base (principalmente en Argentina, Brazil
y Chile), para un "basismo como si la realidad realmente importara
o modernización desde abajo".
El "basismo" es definido por Lehmann como una miríada
de actividades organizadas. Básicamente, se trata de
movimientos relacionados con o asociados a las comunidades
cristianas de base y a los sesgos ideológicos que las
acompañan. Lehmann subraya que el "basismo" no es un sistema
completo -o completable- en sí mismo, pero sí una
tendencia. El núcleo del "basismo" consiste en un "proyecto
de democratización de las instituciones y de las relaciones
sociales más amplio y profundo" (Lehmann, 1990, p. 186).
Tanto el desencanto y la desesperación ante la capacidad del
Estado como la demanda de un paquete de derechos, comprendidos en
el término ciudadanía, son tendencias importantes -y
de alguna manera contradictorias- sobre las cuales se construye el
"basismo".
El surgimiento de nuevas formas de movilización
política fue, de acuerdo con Lehmann, una respuesta tanto a
la represión como a los cambios ocurrios en la estructura
económica y en el rol del Estado en la economía. "La
novedad de estas actividades auto-dirigidas se deriva del hecho de
que son independientes del aparato del Estado" (Lehmann, 1990, p.
151). Se dice que estas actividades son parte del "renacer de la
sociedad civil".
El "basismo" como tal no puede ser llamado una teoría.
Lehmann, por consiguiente, describe algunas disposiciones
implícitas en las actividades de una amplia variedad de
organizaciones de base. Algunas de ellas son las siguientes. En
primer lugar, el "basismo" camina junto a "otra clase de
desarrollo" o "desarrollo alternativo", que prioriza las
necesidades humanas, la auto-gestión, la sustentabilidad
ecológica y el poder de la gente para efectuar
transformaciones estructurales. En segundo lugar, la democracia y
la participación son importantes en el planteamiento
"basista". "Desconfía del aparato formal de la democracia
liberal, así como desconfía del aparato formal del
Estado moderno. [...] enfatizando la democracia como una actividad
constructora de educación y solidaridad de grupos que
interactúan" (idem, p. 192). El lenguaje de los derechos es
importante y los derechos humanos tienden a cubrir tanto el derecho
a la vida y a las libertades básicas como también el
derecho a la tierra, al techo, a la educación y a la salud.
Una tercera disposición comprende los aspectos
burocráticos del "basismo". Las organizaciones de base
establecen instituciones que duran poco tiempo (grupos ad hoc) o
más tiempo (en el nivel de la política formal). La
forma de burocratización, que se "encuentra en una
relación de tensión y complementariedad respecto a
las movilización popular", es importante (idem, p. 196). En
cuarto lugar, se dice que "para un "basista" tanto el mercado como
el Estado tienden a preservar y probablemente a acentuar la
desigualdad y la marginalidad, aunque la desconfianza y la
desilusión hacia el dirigismo, dado el ambiente actual,
pueden pesar más que la desconfianza hacia los mercados
(idem, p. 197).
Muchas de las actividades que tienen lugar en las bases, son
una reacción a las insuficientes políticas estatales
y también a la exclusión de los mercados. El
"basismo" es una crítica a las actitudes de los
políticos, los planificadores, etc., y a las estructuras
(nacionales e internacionales). Al enfatizar la
participación en el poder, las organizaciones de base
critican implícitamente las estrategias predominantes por no
ser participativas e inclusive por quitar poder a amplios sectores
de la sociedad. La fuerza del "basismo", de acuerdo con Lehmann,
está en su potencial para "construir instituciones
sostenibles en pequeña escala" y para fortalecer las redes
de la sociedad civil. Este proceso podría también ser
el fundamento de una estrategia de desarrollo económica
más exitosa.
A la larga se necesita el reconocimiento mutuo y, hasta cierto
punto, una dependencia mutua entre dos grupos de agentes: las
agencias del Estado y las organizaciones de base. Esto significa
que las organizaciones de base deben profesionalizarse y ampliar
hacia arriba sus actividades, lo cual implica que deben intentar
vincular las acciones llevadas a cabo a nivel local con una
estrategia nacional o global. Lehmann afirma que "escalar es una
de las formas más impresionantes que tiene el proceso de
modernización para ser transmitido desde abajo, lo cual
puede contribuir al aislamiento de las esferas política y
social" (Lehmann, 1990, p. 207).
3. Convergencias y contradicciones
3.1. El crecimiento económico y la reducción de la
pobreza
Los modelos descritos en la sección anterior definen el
objetivo "más importante" o "último" del desarrollo.
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo define el
desarrollo (humano) como un proceso para ampliar las opciones de la
gente. "Las opciones más críticas son vivir una vida
larga y saludable, educarse y tener acceso a los recursos
necesarios para un nivel de vida decente. Opciones adicionales
incluyen la libertad política, los derechos humanos
garantizados y el respeto personal". Así, el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo coloca a la gente y sus opciones
en el centro, mientras vela por el mejoramiento del nivel de vida
como una de las tareas más importantes (para reducir la
pobreza).
La Comisión Económica para América Latina
también da una definición clara de la "tarea
principal" del desarrollo: "La transformación de las
estructuras productivas de la región en un contexto de una
equidad social mayor y gradual". La Comisión piensa que esto
apoya otros objetivos del desarrollo y enfatiza que esta
transformación debe tener lugar en un ambiente
democrático y que la gente debe poder participar. El
énfasis, sin embargo, está puesto en la
integración del crecimiento económico con la equidad
social. La gente y sus opciones están presentes menos
explícitamente, pero el objetivo de la reducción de
la pobreza es visto como parte integral del crecimiento
económico.
El Banco Mundial enfatiza tradicionalmente el "ajuste con
crecimiento" como el objetivo principal de sus esfuerzos. Sin
embargo, en un informe reciente establece que la reducción
de la pobreza debía ser el punto de referencia de las
actividades de la institución. Esta reducción de la
pobreza debe tener lugar dentro de un marco de ajuste y crecimiento
económico.
Es más difícil definir el objetivo central del
desarrollo alternativo. Las motivaciones de los movimientos
difieren y simplemente no existe un planteamiento formal acerca del
"objetivo" de todas estas actividades. Sin embargo, existen dos
motivaciones importantes, compartidas por la mayoría de los
grupos: la auto-ayuda o el poder popular y el mejoramiento de las
condiciones de vida (la reducción de la pobreza). El
"basismo", tal como Lehmann lo llama, muestra la habilidad y el
deseo de la gente para participar activamente en el mejoramiento de
las condiciones de sus propias vidas. El crecimiento
económico nacional como tal no es un objetivo
explícito, pero puede ser una consecuencia de las
actividades llevadas a cabo. Debe señalarse, sin embargo,
que las interpretaciones sobre los objetivos de las organizaciones
de base difieren. En otro lugar de este artículo se menciona
la interpretación de De Soto, quien interpreta las
organizaciones de base en términos de una nueva clase
empresarial. Otros, como Freedman y Clarck, plantean que la
reducción de la pobreza debe ser el objetivo primordial del
desarrollo alternativo, pero lo relacionan con el poder social y
político.
Es interesante notar que ninguno de los cuatro planteamientos
considera el crecimiento económico como el objetivo
exclusivo del desarrollo, un objetivo frecuentemente asociado con
las corrientes dominantes del desarrollo. La Comisión
Económica para América Latina, el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo y el Banco Mundial lo mencionan
como uno de sus objetivos; asimismo, en el caso del "basismo" de
Lehmann, el crecimiento económico es importante. En todos
los planteamientos se presta mucha atención a las
políticas y los programas para reducir la pobreza. El Banco
Mundial lo llama "el punto de referencia fundamental de la
institución". Los pensadores "basistas" lo ven como una
motivación y como un objetivo importante. La Comisión
Económica para América, al promover el crecimiento
económico con equidad social, persigue integrar la
reducción de la pobreza en su teoría
económica. El concepto de desarrollo humano implica la
reducción de la pobreza porque incluye longevidad,
educación y acceso a los recursos.
En sus discursos, los cuatro parecen estar de acuerdo, en
grandes líneas, sobre estos dos objetivos del desarrollo.
Pero esto no significa que, en la práctica, se dé
igual importancia a esos dos objetivos en las estrategias. En
particular, el reciente interés del Banco Mundial por
aliviar la pobreza ha dado pie a muchas preguntas
escépticas. Desde 1985, el interés del Banco Mundial
por reducir la pobreza ha aumentado, pero los críticos
alegan que estas estrategias no están integradas en los
paquetes de ajuste y de ninguna manera tocan las causas más
estructurales de la pobreza. Simultáneamente, los programas
de reducción de la pobreza son criticados por su naturaleza
política, tal como Gibbon (1991) señala: "pareciera
que su principal propósito es ayudar a algunos gobiernos que
están a favor del ajuste a neutralizar críticas
potenciales, más que atacar las formas más
profundamente arraigadas, resistentes y típicas de la
pobreza". También se dice que el Banco Mundial mejora su
imagen y responde a sus críticos enfrentando sólo los
síntomas (Gibbon, 1993; Bye, 1992).
Richard Jolly (1991), uno de los autores de "Ajuste con rostro
Humano", apunta que "el problema [de los programas para reducir la
pobreza] no está en cómo añadirlo, sino en
cómo incorporarlo". Sin embargo, afirma que en el grupo del
Banco Mundial parece existir una tendencia hacia la
integración de los objetivos orientados a aliviar la pobreza
dentro de políticas económicas más amplias
(las cuales van más allá de la simple
"añadidura"). Este proceso es más claro en las
políticas del Banco Interamericano de Desarrollo. Emmerij,
un miembro del Grupo de la agenda socio política de esta
institución, reconoce que "la lección básica
de las décadas pasadas fue olvidada... que lo
económico y lo social eran una sola cosa".
Debe señalarse que la integración de las
políticas sociales y económicas puede hacerse de
maneras diferentes. Además, es especialmente interesante "el
grado y la clase de integración" de objetivos no
económicos. El Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco
Mundial ponen su confianza principal en el mercado y prefieren
hablar de la reducción de la pobreza en términos
económicos. El Banco Mundial, por ejemplo, escribe que
quiere "promover un patrón de crecimiento que permita a los
pobres participar por medio de su trabajo y apoyar la
inversión en los pobres por medio de la expansión del
acceso a la salud, la educación y a otros servicios
sociales" (World Bank Report, 1993).
El creciente apoyo a los muy populares "fondos sociales" por
parte del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo
dice mucho acerca de la manera como estas instituciones han
desarrollado hasta ahora las estrategias para reducir la pobreza.
Los fondos sociales son instituciones semi-públicas que
buscan apoyar a los sectores más golpeados por las
políticas del ajuste estructural. A largo plazo, el
mecanismo del mercado debe resolver los problemas y las
políticas de los fondos sociales son, en principio, de
naturaleza temporal.
Aunque las políticas sociales del grupo del Banco
Mundial todavía no están integradas a las
políticas económicas, la introducción de las
políticas (y discursos) sociales y anti-pobreza han hecho al
paradigma neoliberal menos ortodoxo y han integrado elementos
claramente no neoliberales. Esto no quiere decir que el
neoliberalismo conincida con el neoestructuralismo. Tampoco puede
sostenerse que la atención que la Comisión
Económica para América Latina da a la empresa
privada, el mercado libre y la necesidad de insertarse en la
economía internacional, haya llevado a aceptar el
planteamiento neoliberal. Tal como Sunkel (1993b) ha dicho,
todavía hay muchas diferencias entre los dos, en
términos del diagnóstico de los problemas y de las
políticas económicas específicas.
En el caso del desarrollo alternativo, las iniciativas de los
mismos pobres se encuentran en la raíz de la estrategia. El
suministro de servicios básicos y las estrategias para
mejorar la situación del pobre son desarrollados por los
pobres y en cooperación muy estrecha con ellos. Estas
estrategias a menudo incluyen algunas formas orientadas a otorgar
poder social o político y posiblemente debieran llevar a una
reforma política a nivel nacional. Aquí se reconoce
explícitamente que la pobreza puede ser el resultado de
políticas económicas nacionales, que puede haber
intereses conflictivos en los procesos de desarrollo y que la
acción política de los mismos pobres es un medio
importante para mejorar su situación. Al poner la
política en el centro de su estrategia, el desarrollo
alternativo, de hecho, "politiza" la reducción de la pobreza
y ésta es la mayor diferencia con los planteamientos del
Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la
Comisión Económica para América Latina.
En la práctica, los contenidos de los programas para
aliviar la pobreza y las políticas sociales pueden diferir
considerablemente. Ello depende de diversos factores, entre los
cuales se pueden considerar los siguientes:
-¿Qué significa la pobreza? ¿Significa
suministrar un paquete mínimo de salud, alimento y
techo, así como políticas para integrar a los
pobres en la economía, como en el caso del Banco
Mundial y la Comisión Económica para
América Latina, o está conectada con la falta de
poder social y de alternativas para la gente, como
señalan el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo y el desarrollo alternativo?
-¿Qué significa la reducción de la pobreza?
¿Significa "dar cosas a los pobres" o "dar poder a los
sectores excluidos"? ¿Son las políticas las
así llamadas políticas "añadidas" a los
paquetes de ajuste estructural o son parte de un planteamiento
integrado (y cuál es el alcance de la acción de
esta integración)?
-¿Se supone que el crecimiento económico beneficia
a los pobres a largo plazo (por el derrame o lo que sobre)?
¿Se diseñan programas especiales para aliviar las
situación de los pobres? ¿Se difunden las
políticas de redistribución o se enfatiza la
acción política, social y económica de
los pobres? ¿Cuál es el rol del Estado y de los
actores no estatales en estas políticas?
-¿Es visto el contexto internacional actual como un
ambiente que mejora o que causa la pobreza y la
marginación?
3.2. Las opciones humanas, las organizaciones de base y las no
gubernamentales
El trabajo de las actividades de desarrollo de toda clase de
las organizaciones de base y no gubernamentales que operan a nivel
local, ha aumentado el interés por la participación
de la gente en las estrategias de desarrollo. Todas las estrategias
discutidas anteriormente mencionan la importancia de la
participación y de las opciones de la gente. Para el
planteamiento del desarrollo humano del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo, "el proceso para ampliar las opciones de la
gente" es central. Establece que "las necesidades y los intereses
de la gente deben guiar la dirección del desarrollo y la
gente debe participar plenamente, impulsando el crecimiento humano
y el progreso social". El "basismo" también coloca en el
centro la actividad de la gente pobre y enfatiza su ejercicio del
poder (colectivo) social y político.
El Banco Mundial y la Comisión Económica para
América Latina también mencionan la importancia de la
participación y del ejercicio del poder. Ambas instituciones
tienen, empero, una idea muy clara del desarrollo futuro que un
país (y su gente) debe seguir. Por lo tanto, la
participación debe tener lugar dentro de este marco de
desarrollo.
Aunque la Comisión Económica para América
Latina afirma que, dado el bajo grado de
institucionalización de los marginados, "deben abrirse
canales frescos de participación" para permitir que los
más marginalizados puedan participar, esta
participación debe alinearse con las estrategias nacionales.
La Comisión Económica escribe, por ejemplo, sobre el
poder que debe tener la gente, el cual es necesario "para hacer el
programa de desarrollo políticamente viable, pero
también para asegurar que ellos -la gente- participen de una
manera responsable, dado que, obviamente, no será posible
satisfacer todas sus demandas reprimidas". En todas partes se dice
que, por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales
podrían "ofrecer apoyo a las organizaciones de base para
canalizar la expresión de sus demandas o sus
participaciones, seleccionando aquellas actividades orientadas en
la misma dirección del desarrollo nacional..." (CEPAL, 1992,
pp. 25 y 249). De forma similar, el Banco Interamericano de
Desarrollo escribe acerca del rol de las organizaciones no
gubernamentales, el cual puede ser extremadamente útil,
"especialmente si se despliega en una forma complementaria a las
actividades del mercado y las del sector público" (BID
1993a, p. 24).
Las organizaciones no gubernamentales parecen ser, para cada
uno de los planteamientos, un vehículo importante en la
estrategia del desarrollo, el cual debiera asegurar el
carácter participativo de esas estrategias. En particular,
este es el caso de los programas para aliviar la pobreza. Pero hay
diferencias importantes en el rol atribuido a estas organizaciones
no gubernamentales. Según el discurso del Banco Mundial y
del Banco Interamericano de Desarrollo, el rol de las
organizaciones no gubernamentales se define primariamente en
términos de eficiencia y eficacia y, parcialmente, como una
alternativa a las políticas sociales del Estado. Este es el
tipo de organización no gubernamental que básicamente
"implementa" proyectos, y en menor medida, participa en su
diseño.
El planteamiento del desarrollo alternativo atribuye un rol
más amplio a las organizaciones no gubernamentales y a otras
organizaciones en cuanto a canalizar las demandas populares, como
complemento de las actividades de auto-ayuda y algunas veces como
una forma para politizar estas actividades. En este proceso, las
organizaciones de base aumentan su dimensión, su
carácter local y pequeño debiera quedar comprendido
por una estrategia más amplia. Entre otras cosas, esto
afecta las relaciones de estos grupos con el Estado. Pero en este
planteamiento, las redes de los marginados debieran fortalecerse y
obtener, mediante su propia acción, una voz mayor en las
políticas nacionales. Se supone que las organizaciones no
gubernamentales facilitan este proceso.
Debe notarse que las diferentes estrategias apuntan a
diferentes tipos de organizaciones no gubernamentales. En
América Latina, en cierta clase de organizaciones no
gubernamentales para el desarrollo, ha habido una tendencia clara
"a preocuparse por procesos de desarrollo más amplios, una
preocupación por la gente más que por los proyectos
y, por lo tanto, por la formación, la
concientización, la organización social, la capacidad
creadora y el desarrollo institucional" (Edwards y Hulme, 1994).
Hablando muy generalmente, la prestación de servicios y los
objetivos de la movilización social o el cambio son
centrales para las estrategias de esta clase de organizaciones no
gubernamentales. Estas organizaciones son particularmente
importantes para el desarrollo alternativo. Bebbington y Thiele
(1993) señalan el interés del Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo por apoyar otro tipo de
organizaciones no gubernamentales, según sus
términos, "más oportunistas", que sólo prestan
servicios y asumen el rol de contratistas, siguiendo la agenda de
agentes foráneos (y que además compiten con las
organizaciones no gubernamentales que combinan la prestación
de servicios con la movilización social).
Así, pues, en las estrategias hay diferencias
importantes en cuanto al grado y al tipo de participación y
en cuanto a las opciones de la gente. La diferencia más
importante es que, por un lado, la participación y las
opciones de la gente se consideran (de una manera más bien
automática) alineadas con los objetivos más amplios
del desarrollo nacional, tal como el consenso de Washington, en el
caso del Banco Interamericano de Desarrollo, o en la estrategia de
cambiar los patrones de producción, en el caso de la
Comisión Económica para América Latina. Y, por
el otro lado, la participación y las opciones de la gente
pueden y deberían cuestionar o alterar los procesos de
desarrollo nacional, lo cual es más claro en el caso del
desarrollo alternativo. De manera más general, esto
significa que el grupo del Banco Mundial y la Comisión
Económica para América Latina tienden a aceptar las
relaciones de poder tal como son, mientras que el desarrollo
alternativo no da por sentadas estas relaciones e inclusive las
cuestiona.
De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo, las organizaciones no gubernamentales tienen,
precisamente, un rol importante en cuanto a presionar a los
gobiernos y a "incluir a la gente pobre en la vida civil". El
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (1993) afirma que
"en la erradicación de la pobreza y en la prestación
de servicios, las organizaciones no gubernamentales solamente
pueden tener un rol complementario. Mucho más significativa
es su habilidad para mostrar modelos participativos que los
gobiernos pueden seguir y para mantener la presión sobre los
gobiernos, tanto del norte como del sur, alentándolos a
concentrarse más en el desarrollo humano de la gente
más pobre del mundo".
3.3. El rol del Estado
Se ha discutido mucho en torno al rol del Estado en el
desarrollo latinoamericano, especialmente entre los
estructuralistas y los neoliberales. El primer pensamiento
estructuralista de la Comisión Económica para
América Latina, en la década de los cincuenta,
atribuía al Estado un rol considerable, que debía,
entre otras cosas, diseñar e implementar un programa de
inversión, diseñar una política para proteger
el mercado doméstico, disminuir la vulnerabilidad externa de
la economía y jugar un rol importante en la promoción
de la tecnología. La Comisión Económica para
América Latina afirmó que había razones
fundamentales para intervenir en el desarrollo económico,
pero también estaba consciente de los peligros de una
intervención estatal excesiva (Salazar-Xirinachs, 1993). La
expansión del Estado "adquirió características
no previstas por el estructuralismo... principalmente como
resultado de la presión ejercida por diferentes grupos
sociales que demandaban una intervención a su favor... y la
disposición de las élites gobernantes para hacer que
el Estado resolviera los conflictos de distribución y
asumiera un rango amplio de responsabilidades de desarrollo"
(Salazar-Xirinachs, 1993, p. 336). Diversos autores han notado que
se puso mucha fe en la capacidad del Estado y que faltó "un
examen riguroso de las posibilidades y limitaciones del Estado
latinoamericano para asumir estas tareas" (Rosales, 1988, p. 26).
La crisis en el desarrollo latinoamericano condujo a
críticas fuertes del rol del Estado y de la estrategia de
desarrollo seguida en general. Es un hecho bien conocido que las
ideas y las recetas neoliberales se volvieron cada vez más
influyentes como resultado de la crisis de la deuda en los ochenta.
Los paquetes de ajuste estructural prescribían la
reducción del rol estatal en el desarrollo económico,
lo cual incluía, entre otras cosas, la reducción del
sector público, la liberalización del comercio
exterior y la privatización de las actividades productivas
del sector público.
Incluso, instituciones financieras como el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
desarrollo se oponen a la participación excesiva del Estado
en los asuntos económicos. Sin embargo, existe un
interés creciente en las políticas sociales y en la
inversión en recursos humanos, que debieran ser conducidos
parcialmente por el Estado. El Banco Interamericano de Desarrollo,
en particular, reconoce actualmente que lo "económico y lo
social son una sola cosa" y, por lo tanto, los estados y los
mercados debieran interactuar de alguna manera. El Banco Mundial
incluso reconsideró el rol del Estado en el desarrollo
económico, después de estudiar la experiencia del
sureste asiático (Sunkel, 1994).
Los neoestructuralistas también han reconsiderado el
rol que el Estado debiera tener en el modelo de desarrollo. La
Comisión Económica para América Latina afirma
que el rol central del Estado consiste en "superar las deficiencias
acumuladas en dos áreas cruciales: la equidad y la
competencia internacional". De acuerdo con la Comisión
Económica, este tipo de Estado no necesariamente tiene que
ser pequeño, sino que debiera ser diferente. Otros
neoestructuralistas han señalado el hecho de que el mercado
no lo puede hacer todo y, por consiguiente, debe ser asistido por
las políticas gubernamentales. Ello debiera dar paso a un
"mercado libre asistido por el gobierno" (Salazar-Xirinachs, 1993).
Ramos y Sunkel (1993) están de acuerdo con este rol
"promocional" del Estado, pero éste debiera estar
circunscrito claramente, mientras se acentúa que "los
contrapesos institucionales son necesarios para compensar las
presiones asimétricas en favor de más
intervención" (idem, p. 18).
Persisten diferencias importantes entre el rol que la
Comisión Económica para América Latina, por un
lado, y el Banco Mundial, por el otro, atribuyen al Estado. Esta
visión diferente de la Comisión Económica se
debe, entre otras razones, a su concepción sobre el
funcionamiento de los mercados. Los neoestructuralistas no parten
de una "economía perfectamente competitiva", tal como
tienden a hacerlo los neoliberales, lo cual tiene implicaciones en
las funciones de apoyo del Estado.
El nuevo rol del Estado en el análisis
neoestructuralista, ciertamente, no se ha vuelto menos complejo. El
Estado latinoamericano debiera promover la competencia
internacional y la equidad nacional, al mismo tiempo que debiera
construir un consenso nacional. Arroyo (1993) afirma que la
importancia central dada a la equidad por las propuestas de la
Comisión Económica para América Latina, la
hacen más radical y ambiciosa de lo que parece "a primera
vista". Ciertamente, la apreciación es correcta, pero hay
preguntas importantes sobre la capacidad del Estado para alcanzar
esta meta: ¿cómo puede el Estado (internacionalizado)
asumir estas responsabilidades? ¿Cómo puede el Estado
latinoamericano, que tradicionalmente ha sido más bien
débil, jugar un rol en la construcción del consenso
nacional en sociedades que se han vuelto más
heterogéneas? La Comisión Económica reclama
que, a largo plazo, un grado mayor de equidad (que se debiera
alcanzar, entre otras cosas, por medio de un proceso de
concertación social) es necesario para garantizar a las
naciones la competitividad internacional. Un punto débil
del pensamiento de la Comisión es la ausencia de un
análisis concienzudo de los desafíos y de las
oportunidades que el Estado latinoamericano enfrenta actualmente.
Los neoestructuralistas pueden tener razón en sus
apreciaciones sobre cuál debe ser el nuevo rol del Estado,
pero carecen de una consideración realista de las
posibilidades y limitaciones para alcanzar esa meta.
Una última crítica concierne al uso del
concepto "consenso" por parte de la Comisión
Económica para América Latina y del Banco
Interamericano de Desarrollo. Ambas instituciones subrayan que el
Estado debiera jugar un rol importante en el proceso de
construcción del consenso entre los diferentes sectores de
la sociedad. Una idea derivada de la teoría
democrática pluralista, que afirma que un consenso
mínimo es necesario para la integración del Estado y
la sociedad. Esto debiera garantizar la estabilidad política
y social. Ambas instituciones tocan una temática crucial y
extremadamente importante, pero (de nuevo) sin señalar sus
muchos aspectos problemáticos.
La Comisión Económica para América Latina
afirma, por ejemplo, que "canales frescos de comunicación"
con los sectores más marginados debieran ser abiertos para
permitir que las voces de los pobres sean escuchadas. Pero no es
difícil imaginar que será difícil reconciliar
los variados intereses de unas sociedades latinoamericanas cada vez
más heterogéneas. El abrir nuevos canales de
comunicación, algo muy deseado tanto por la Comisión
Económica como por el Banco Interamericano de Desarrollo,
podría igualmente llevar a más conflictos entre los
diferentes sectores sociales y a paralizar las tasas de
crecimiento. No está nada claro si es posible alcanzar un
grado mínimo de un consenso nacional amplio, en el contexto
latinoamericano actual. Las frágiles y limitadas
democratizaciones de América Latina significan un paso hacia
adelante en esta dirección; puede que sean un paso hacia un
consenso mayor, pero nadie lo puede asegurar.
Los pensadores del desarrollo alternativo parten de las
organizaciones de base. El Estado se vuelve importante cuando estas
organizaciones ascienden. Friedmann dice que un Estado fuerte,
capaz de escuchar, es necesario. Pero el rol del Estado en el
desarrollo alternativo, así como las indicaciones acerca de
cómo las instituciones estatales debieran ser cambiadas,
permanecen más bien en la oscuridad.
Una posibilidad se encuentra en las organizaciones no
gubernamentales y en las organizaciones de base relacionadas con
los partidos políticos. Aunque ésta es más
bien una manera obvia para que las organizaciones de base, cuyas
dimensiones son más bien pequeñas, experimenten un
impacto nacional, se dice poco acerca de los problemas y las
virtudes de tal estrategia. Se ha investigado mucho más
sobre la interacción entre las organizaciones no
gubernamentales y las gubernamentales. Entre otros investigadores,
cabe mencionar a Farrington y Bebbington (1993).
Estos autores discuten las relaciones entre los Servicios de
Investigación de la Agricultura Nacional (gubernamental) y
las organizaciones no gubernamentales y los problemas surgidos en
el proceso. Observan que "mucha de la lógica detrás
de la acción y existencia de muchas organizaciones no
gubernamentales [progresistas] es, precisamente, influir para un
cambio social y político más amplio... de hecho,
puede ser que no hagan esto... y se conviertan en tapa agujeros,
proporcionando subsidios pequeños a las políticas
macroeconómicas que, fuera de eso, continúan sin ser
cuestionadas". Los autores señalan que hay dos estrategias
para crecer, una colaboradora y la otra con un elemento de
crítica. Es claro que las organizaciones no gubernamentales
más críticas encontrarán más
dificultades para trabajar con los gobiernos. Esto aclara que las
organizaciones no gubernamentales críticas (y es claro que
el desarrollo alternativo es crítico) tendrán que
enfrentar muchas dificultades si quieren cambiar las instituciones
estatales. Sin embargo, los autores señalan ejemplos
exitosos.
3.4. El contexto internacional: de la dependencia a la oportunidad
El surgimiento de la teoría de la dependencia y del
estructuralismo, en las décadas posteriores a la segunda
guerra mundial, cuestionaron los presupuestos de las teorías
económicas neo-clásica y modernizadora sobre el
desarrollo. Las teorías criticaban la idea de que "la
historia de los países capitalistas occidentales
industrializados debía aplicarse a sociedades con
características estructurales y experiencias
históricas completamente diferentes -eso para no mencionar
su forma particular de inserción en el sistema
internacional, en un mundo contemporáneo radicalmente
cambiado" (Oteiza citado en Kay, 1989). Los estructuralistas
cuestionaron en particular la teoría neoclásica sobre
el comercio, "que creía que el libre comercio internacional
reduciría gradualmente, si no es que cerraría, la
brecha del ingreso entre los países ricos y los pobres"
(Kay, 1989). El argumento de la Comisión Económica
para América Latina sobre los "términos del
intercambio" fue muy importante para el pensamiento
estructuralista, pero la inversión extranjera era, en
sí misma, bienvenida.
La teoría de la dependencia se arraigó
firmemente en la teoría estructuralista, pero también
en la teoría (neo-) marxista. En la teoría de la
dependencia latinoamericana pueden encontrarse posiciones
"más estructuralistas" o "más neo-marxistas". Por lo
general, la dependencia vio la división internacional del
trabajo y la transferencia del excedente al centro como el
obstáculo más importante para el desarrollo. "El
desarrollo y el subdesarrollo podían ser descritos como dos
aspectos de un proceso global similar". Y la única manera
para separarse del mercado mundial era una transformación
política revolucionaria (Blomstr”m y Hettne, 1988).
La discusión sobre las posibilidades o limitaciones que
el contexto internacional o el mercado mundial pueden poner al
desarrollo de una nación ha disminuido, pero no
desaparecido, después del debilitamiento del debate sobre la
dependencia. Parece que ninguna de las cuatro estrategias
discutidas en la segunda parte de este artículo considera el
contexto internacional como un obstáculo insuperable para el
desarrollo, tal como era el caso de los pensadores más
radicales de la dependencia. Pero la Comisión
Económica para América Latina y el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo reconocen que todavía
existen obstáculos.
Las nuevas propuestas de la Comisión Económica
para América Latina mencionan diversos obstáculos que
pueden afectar a los países que se insertan en la
economía mundial. Se crítica el proteccionismo de los
países industrializados y se reconocen las dificultades para
competir en los segmentos más dinámicos del mercado
mundial. Particularmente en la década de los ochenta, la
inserción en la economía mundial resultó
extremadamente problemática. Neoestructuralistas como
Winston Fritsch (1993) han señalado los términos
desfavorables del intercambio de los países subdesarrollo en
las décadas pasadas.
Aunque la Comisión Económica para América
Latina menciona que la economía mundial es ahora más
inestable e impredecible que en la década de los cincuenta,
los neoestructuralistas ya no confían ciegamente en ninguna
"redefinición defensiva de los vínculos con la
economía internacional", en la cual se suponía que la
industrialización reduciría la vulnerabilidad externa
(Fritsch, 1993, pp. 318-320). En cambio, una estrategia de
inserción en el mercado mundial es un punto central en los
escritos de la Comisión Económica. Según
ésta, la estrategia puede tener éxito, pero un rol
activo del Estado es una condición sine qua none,
especialmente en el campo de la inversión en recursos
humanos y en una política tecnológica
estratégica.
De acuerdo con Sunkel (1993b), la diferencia entre las
visiones neoliberal y neoestructural respecto a las relaciones
económicas internacionales es que los neoliberales
consideran estas relaciones "en los términos de la
teoría convencional del comercio internacional". Los
neoestructuralistas conciben la economía mundial como un
sistema transnacional, en el cual dominan las relaciones
jerárquicas y asimétricas de poder, "caracterizado
por un comercio administrado, por corporaciones transnacionales,
por bloques político económicos, por inestabilidad,
difícilmente dinámico, muy proteccionista, que usa la
ideología neoliberal para ajustar y reestructurar a los
países más débiles".
Al considerar la economía mundial, la postura
neoestructural coincide con la posición de los analistas de
las relaciones internacionales que han señalado la
interrelación de los mercados y los estados, y la necesidad
de analizar los sistemas de mercado y las estructuras estatales
conjuntamente y en relación mutua. Susan Strange, una de
estas analistas, define esta "economía política
internacional" como la manera en que "el poder ha sido usado para
conformar la economía política y la forma en que
distribuye costos y beneficios, riesgos y oportunidades entre los
grupos sociales, las empresas y las organizaciones dentro del
sistema" (Strange, 1988). Gilpin (1987) señala que por estas
razones los mercados nunca son políticamente neutrales.
Es notable que las propuestas de la Comisión
Económica presten relativamente poca atención a la
naturaleza de la economía política internacional. La
Comisión subraya la necesidad y la posibilidad de insertarse
en la economía internacional, pero a duras penas
señala las tendencias adversas de naturaleza político
económica que pueden frustrar tal estrategia. Aunque la
Comisión reconoce que el contexto internacional ha cambiado
dramáticamente, debido al proceso de globalización
(comprendiendo aspectos económicos, políticos y
culturales), parece interpretar este ambiente nuevo como
inherentemente positivo para el desarrollo latinoamericano. Pero,
¿no está basado este optimismo demasiado
fácilmente en las historias exitosas de países que se
han insertado en la economía mundial, mientras deja de lado
las críticas y las apreciaciones más negativas?
Analistas más críticos del desarrollo
internacional han señalado, entre otros, que la
globalización de los procesos tecnológicos,
culturales y económicos disminuye la capacidad de los
gobiernos vis-…-vis los nuevos poderes económicos
transnacionales. Poggi (1990), al escribir acerca del rol del
Estado, dice que "las interdependencias económicas son
ahora, mucho más que antes, establecidas expresamente y
manejadas decididamente por centros de poder económico de
tal magnitud que trascienden y superan (o quizá incluso
determinan) las actividades políticas de los estados
individuales o incluso de las coaliciones de estados". "Estos
centros de poder económico, a menudo en la vanguardia de la
innovación tenológica y con los recursos más
grandes, han perdido sus relaciones con estados individuales"
(Poggi, 1990, p. 179).
Para América Latina, esta situación es
particularmente difícil, porque como Calderón (1992)
y Hinkelhammert (1992) han señalado, el Estado
latinoamericano ha sido tradicionalmente "débil". Entonces,
no hay por qué extrañarse si la inserción en
la economía mundial lleva a un Estado "inutilizado".
Otros críticos han señalado el carácter
inestable y desigual del desarrollo que caracteriza la
inserción en la economía internacional. Junto a los
sectores vinculados a la división internacional de trabajo,
existe la amenaza de que la marginalización se incremente.
Schultz (1992) afirma en su análisis de la revolución
tecnológica internacional y sus consecuencias para
América Latina, que este proceso puede tener efectos
negativos y positivos. Uno de los posibles efectos negativos es la
marginalización de algunos sectores de la población.
En particular, el caso de América Latina, que parece sufrir
de un "dualismo estructural", cuestiona las posibilidades de un
crecimiento con equidad en el contexto internacional
contemporáneo (Echeverria, 1992; Arroyo, 1993).
En sí mismo, es positivo que la Comisión
Económica para América Latina busque los espacios
para que los estados latinoamericanos maniobren, en lugar de
enfatizar el contexto internacional adverso. Pero una
evaluación más equilibrada, que tome en cuenta las
oportunidades y limitaciones de la economía política
internacional, fortalecería la propuesta.
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo reconoce que
la existencia de tendencias internacionales severamente adversas.
Habla del "ensanchamiento de la brecha de las oportunidades
globales" y observa, entre otras cosas, la existencia de
disparidades en las oportunidades del mercado, por ejemplo,
aquellas que se deben a las altas tasas de interés de los
préstamos a los países subdesarrollados. Asimismo,
señala que "la brecha tecnológica se ha ensanchado y
que tales brechas se auto-refuerzan", debido a los altos precios
que hay que pagar y los costos de las patentes (PNUD, 1992).
Lo interesante del planteamiento del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo es que integra el análisis de las
relaciones de poder internacionales, criticando en parte a actores
internacionales importantes (como el Fondo Monetario Internacional)
y al proteccionismo de los países desarrollados.
Simultáneamente, el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo señala la responsabilidad y las posibilidades de
los gobiernos y de otros actores.
En el desarrollo alternativo, la integración del medio
internacional con frecuencia no está presente. Las
organizaciones de base pueden ser una reacción a las fuerzas
internacionales (multinacionales, recortes en las políticas
sociales debido a la condicionalidad) o, de alguna otra manera, una
reacción ante esas mismas fuerzas a nivel micro. En
realidad, existen muchas organizaciones no gubernamentales,
sindicatos y movimientos activos en el nivel local y nacional, pero
también en el nivel internacional. Lo interesante es que
muchos de estos movimientos no fijan su atención, en primer
lugar, en los problemas y las limitaciones de las estructuras
internacionales, sino en las alternativas de desarrollo a nivel
local (descubriendo y creando su propio espacio para maniobrar en
este proceso). En este proceso, muchas de estas organizaciones no
dan por sentada la situación existente (ya sea ésta
local, nacional o internacional), sino que tienen un deseo claro
por transformar. Precisamente, las estrategias del desarrollo
alternativo ponen las relaciones y las políticas de poder en
el centro de su análisis. Así, el desarrollo implica
un cambio en las relaciones de poder, en todos los niveles,
incluyendo el internacional.
Si las organizaciones de base quieren aumentar su perfil, la
formación de organizaciones y estrategias internacionales es
crucial para poder responder a las tendencias internacionales
desfavorables. Munck (1993) observa que las teorías acerca
del desarrollo alternativo hasta ahora han prestado poca
atención al funcionamiento de la economía
internacional, careciendo con frecuencia de un análisis
coherente de las relaciones internacionales y de los posibles
límites de la "modernización desde abajo".
Al enfatizar más el desarrollo interno, los cuatro
planteamientos estudiados coinciden con algunos de los "defectos
del análisis del estructuralismo y de la dependencia", que
Kay (1989) describe. Kay afirma, entre otras cosas, "que existe un
reconocimiento creciente de que no todos los problemas del tercer
mundo provienen de fuera". Tan importante al menos como el
intercambio desigual es la habilidad de un país para
"generar y retener su excedente, y esto está determinado en
gran medida por su modo interno de producción". Más
allá está la tesis de Frank sobre el desarrollo del
subdesarrollo abandonado, quien afirmaba que "la condición
esencial para el desarrollo conisste en someterse a ciertas
transformaciones internas". También se pedía mayor
atención al rol de la sociedad civil, al estudio de las
unidades pequeñas de un país y a la posibilidad y
factibilidad de una variedad de estilos y caminos para el
desarrollo.
Este cambio, de "enfatizar las restricciones del contexto
internacional" (tal como los pensadores de la dependencia lo
hicieron) y a "subrayar las posibilidades y la necesidad de
transformaciones internas", puede ser bienvenido. Pero en el
proceso de la transnacionalización en marcha, "lo local",
"lo nacional" y "lo internacional" están más
entrelazados y una separación estricta entre estos niveles
es menos útil ahora. La interdependencia de los estados, las
regiones y los grupos económicos y sociales, desde el
declive del debate de la dependencia, sólo ha aumentado. No
hay duda de que existen centros de poder internacional, tanto
económicos como políticos. Estos centros de poder ya
no coinciden con naciones-Estado particulares y, por ello, la
noción de que "algunos países dominan a otros" debe
ser rechazada. Una apreciación de las relaciones de poder en
el contexto internacional y de la interacción intensa de
este contexto con los niveles nacional y local, en términos
de interdependencia, parece útil y necesaria. Puede
proporcionar un cuadro más honesto y realista del margen de
maniobra del Estado y de los actores no estatales.
4. Reflexiones finales: desarrollo, conflicto y relaciones de poder
Susan Strange observa que el proceso de globalización
proporcionó a los diferentes actores de la economía
política internacional "un nuevo juego de cartas". Algunos
actores tienen más poder que otros para implementar su
voluntad, pero todos los tienen cartas y pueden jugar e influenciar
las relaciones de poder existentes. Esto implica que en una
estrategia de desarrollo debieran integrarse la influencia de este
contexto económico político y la idea acerca de las
posibilidades y las limitaciones (el margen para maniobrar) que los
diferentes actores (los jugadores) tienen.
En este artículo se argumenta que instituciones como el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo así
como la Comisión Económica para América Latina
tienen una visión muy optimista acerca de las posibilidades
de los países latinoamericanos para alcanzar un desarrollo
sostenible, en el cual la estrategia de la reducción de la
pobreza tiene un lugar central. Osvaldo Sunkel (1994), entre otros,
ha señalado las tendencias divergentes de las
economías latinoamericanas: la de aquellos que entran en los
sectores modernos de la economía y la de quienes se quedan
sin trabajo o se dedican a actividades de baja productividad, lo
cual lleva a una heterogeneidad estructural ("sostenida"). Sunkel
duda también del impacto de las políticas sociales
propuestas y afirma que, aparte de ellas, la economía
política necesita cambios.
Aunque en sí mismo es positivo que actualmente "la
posibilidad" del desarrollo sea subrayada, con frecuencia se hace
de manera ingenua. En particular, el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo y la Comisión Económica
para América Latina conciben el desarrollo como un proceso
principalmente económico y social. Los cambios necesarios en
las relaciones de poder y los conflictos que este proceso implica
apenas se mencionan. La integración explícita de la
importancia de las relaciones de poder en todos los niveles (local,
nacional e internacional) debería ser parte de toda
propuesta de desarrollo.
El planteamiento del desarrollo humano ha hecho un esfuerzo
interesante para lograrlo. El Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo integra y combina muchas perspectivas sobre los procesos
de desarrollo, las de los grupos de base y las de los agentes
gubernamentales e internacionales, mientras da a "la gente" y a sus
opciones un lugar central. La existencia de relaciones desiguales
de poder y la necesidad de cambiarlas se encuentran en los escritos
del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, pero quiere
"agradar" demasiado a todas las partes (instituciones financieras
internacionales, gobiernos, organizaciones no gubernamentales)
comprometidas en los procesos de desarrollo.
Puede decirse que una de las principales virtudes del
planteamiento "basista" y del desarrollo alternativo es que coloca
la "política" en el núcleo de su teoría y
reconoce explícitamente los conflictos políticos y
sociales inherentes a los procesos de desarrollo. Por supuesto, las
tensiones y los conflictos entre los diferentes actores con
frecuencia influyen negativamente en los procesos de desarrollo,
pero debe señalarse que aquéllas también
pueden tener un efecto positivo. Paul Streeten (1993) afirma, por
ejemplo, que "la relación entre las organizaciones no
gubernamentales y los gobiernos puede ser entendida como un
conflicto de cooperación (o creador de tensiones), en el
cual el cuestionamiento de las agencias voluntarias y sus
actividades innovadoras pueden mejorar tanto los servicios del
gobierno como el funcionamiento de los mercados, y ayudar a
resolver tensiones entre ellos" (idem, p. 1287).
La idea de que los procesos de desarrollo pueden basarse en la
actualidad en un amplio grado de consenso entre los diferentes
sectores sociales, tal como la Comisión Económica
para América lo propone, entre otros, parece más bien
irreal. Las relaciones desiguales de poder nunca han sido
cuestionadas por el "consenso" (porque éste implica la
aceptación de un orden establecido), sino por todas las
formas de acción social y política. Aunque a veces
esta acción puede causar inestabilidad política y
disturbios, lo cual puede ser una desventaja para la esfera
económica (formal), en algunos casos puede ser una forma
necesaria para que los "pobres" sean "incluidos" en los procesos de
desarrollo.
El análisis de las relaciones de poder y la
cuestión de cómo afrontar los conflictos sociales y
políticos emergentes (en los niveles local, nacional e
internacional) recibe muy poca atención en las propuestas de
la Comisión Económica para América Latina, del
Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial. Los tres
subrayan la importancia de construir un consenso nacional, pero
fallan en señalar los numerosos conflictos que
acompañarán cualquier proceso de cambio. La
afirmación de John Friedmann de que "el desarrollo
alternativo es en el fondo político", puesto que cuestiona
las relaciones de poder existentes, puede, sin embargo, ser
aplicado también a las "corrientes principales" del
desarrollo. En este caso, se podría decir que "el desarrollo
es, en el fondo, político", aunque a menudo
implícitamente, porque las relaciones de poder existentes se
toman como dadas.
Referencias bibliográficas
ALOP (ed.) 1992. América Latina: opciones
estratégicas de desarrollo. Caracas: Nueva Sociedad.
Arroyo, Gonzalo. "Pobreza y desarrollo". En Catalina Romero e
Ismael Muñoz. Liberación y desarrollo en
América Latina. Perspectivas. Lima: Instituto
Bartolomé de las Casas & CEP.
Bacha, Edmar L. y Richard E. Feinberg 1988. "When supply and demand
don't intersect: Latin America and the Bretton Woods institutions
in the 1980's". En Development and change Vol. 19. London: Sage.
Bebbington, Anthony y Graham Thiele y otros. 1993. Non-governmental
organizations and the State in Latin America. London: Routledge.
Bieckmann, Frans. 1994. Argentini‰ en de MERCOSUR: van Autonoom
Blok to Vrijhandelszone. Amsterdam. Mimeo.
Blomstr”m, Magnus y Bj”rn Hettne. 1988. Development theory in
transition. London: Zed Books.
Bambarolo, Félix y otros. 1992. El rol de las organizaciones
no gubernamentales en la reducción de la pobreza. Washington
D.C.: Instituto de Desarrollo Económico.
Booth, David. 1992. "Social development research: an agenda for the
1990's" En European Journal of Development Research, Vol. 4, Nø 1,
Junio de 1992.
Bye, Vegard. 1992. "En Strukturtillpasset norsk Nord-S”r-politikk".
En Stokke (ed.), Norsk Nord Nord-S”r-politikk: lever den opp til
sitt rykte? Oslo: NUPI.
Calderón, Fernando. 1992. "Etapas para la reanudación
del crecimiento en América Latina". En ALOP, 1992.
Clarck, John. 1991. Democratizing development. London: Earthscan.
Corney, G.A.; R. Jolly y F. Stewart. 1987. Adjustment with a human
face. Oxford: Clarenton Press.
Dietz, James L. y James H. Street (ed.) 1987. Latin American
economic development. Institutionalist and Structuralist
Perspectives. Colorade: Lynne Rienner Publishers.
Echevarría, Javier. 1992. "Análisis de
'Transformación con equidad'". En ALOP, 1992.
Economic Comiission for Latin America and the Caribbean. 1992.
Changing production patterns with social equity. An integrated
aproach. Santiago de Chile: UN.
Edwards, Michael y David Hulme. 1994. NGO's and development:
performance and accountability in the "New world order". Paper for
Workshop "NGO's and development: performance and accountability in
the New world order". University of Manchester, 27-29 June 1994.
Emmerij, Louis. 1993. The social question and the Inter-American
Development Bank. Washington D.C.: IDB.
Farrington, John; Anthony Bebbington y otros. 1993. Reluctant
partners? Non governmental organizations, the State and sustainable
agricultural development. London: Routledge.
French-Davis, Ricardo. 1988. "An outline of the Neostructuralist
approach". En: CEPAL Review Nø 34.
Friedmann, John. 1992. Empowerment. The politics of alternative
development. Cambridge (USA): Blackwell Publishers.
Fritsch, Winston. 1993. "The new international setting: challenges
and opportunities". En Sunkel (ed.) 1993a.
Gibbon, Peter. 1993. "The World Bank ant the new politics of aid".
En S”rensen (ed.), Political conditionality. London: Frank
Cass/EADI.
Gilpin, Robert. 1987. The political economy of international
relations. Princetown: Princetown University Press.
Griffith-Jones, Stephany. 1992. "Cross-conditionality or the spread
of obligatory adjustment". En Emilio Rodríguez (ed.), Cross-
conditionality, banking regulation and third world debt. London:
The Macmillan Pres Ltd.
Hettne, Bj”rn. 1990. Development theory and the three worlds.
Essex: Longman.
Hinkelhammert, Franz. 1992. "Nuevo rol del Estado en el desarrollo
latinoamericano". En ALOP, 1992.
Inter American Development Bank. 1992. Report 1992. New York.
Inter American Development Bank. Social Agenda Group, 1993a. Growth
and poverty: assessments and reforms. Washington D.C.: IDB.
Inter American Development Bank. Social Agenda Group, 1993b.
Towards an integrated framework for socio-economic reform in Latin
America. Washington D.C.: IDB.
Jolly, Richard y Rolph van der Hoeven (ed.) 1991. "Adjustment with
a human face -record and relevance". En World development Vol. 19,
Nø 12.
Jolly, Richard. 1991. "Adjustment with a human face: A UNICEF
record and perspective on the 1980's. En Jolly & van der Hoeven,
1991.
Kay, Cristóbal. 1989. Latin American theories of development
and underdevelopment. London: Routledge.
Kay, Cristóbal. 1993. "For a renewal of development studies:
Latin American theories and neoliberalism in the era of structural
adjustment". En Third World Quarterly, Vol. 14, Nø 4.
Kuczynski, Pedro-Pablo. 1988. Latin American debt. Baltimorea and
London: The Johns Hopkins University Press.
Lehmann, David. 1990. Democracy and development in Latin America.
Cambridge (UK): Polity Press.
Lusting, Nora. 1991. "From structuralism to neostructuralism". In
Patricio Meller (ed.). Neostructuralims, neomonetarism and
adjustment processes. Colorado: Westiview Press.
Lusting, Nora. 1993. "Equity and development". En Sunkel (ed.)
1993a.
Lynn Ground, Richard. 1986. "A survey of IMF adjustment programs in
Latin America". En ECLAD, Debt, adjustment and renegotiation in
Latin America -orthodox and alternative aproaches. Colorado: Lynne
Rienner Publishers.
Maldonado Lince, Guillermo. 198*. "The challenges facing Latin
America in the world today. En CEPAL Review Nø 34.
Nacla Report on the Americas Volume XXVI, Nø 4, february 1993.
Varios autores. A market solution for the Americas?.
Poggi, Gianfranco. 1990. The State. Its nature, development and
prospects. Cambridge UK: Polity Press.
Ramos, Joseph y Osvaldo Sunkel. 1993. "Towards a neostructuralist
synthesis". En Sunkel 1993a.
Rosales, Osvaldo. 1988. "An assessment of the structuralist
paradigm for Latin American development and the prospects for its
renovation". En CEPAL Review Nø 34.
Roxborough, Ian. 199*. Neoliberalism in Latin America. En Third
World Quarterly.
Salazar-Xirinachs, José Manuel. 1993. "The role of the state
and the market in economic development". En Sunkel (ed.) 1993a.
Schuldt, Jurgen. 1992. "Revolución tecnológica,
relaciones norte-sur". En ALOP, 1992.
Stewart, Frances. 1991. "The many faces of adjustment". En Jolly &
van der Hoeven, 1991.
Strange, Susan. 1988. States and markets. London: Printer Publ.
Ltd.
Streeten, Paul. 1993. "Markets and States: against minimalism". En
World Development, Vol. 21, Nø 8.
Sunkel, Osvaldo. 1993. "From inward-looking development to
development from within". En Sunkel 1993a.
Sunkel, Osvaldo (ed.) 1993a. Development from within. Toward a
neostructuralism approach for Latin America. Colorado: Lynne
Rienner Publishers.
United Nations Development Programme. 1990. Human development
report 1990. New York: Oxford University Press.
United Nations Development Programme. 1991. Human development
report 1991. New York: Oxford University Press.
United Nations Development Programme. 1992. Human development
report 1992. New York: Oxford University Press.
United Nations Development Programme. 1993. Human development
report 1993. New York: Oxford University Press.
United Nations Development Programme. 1994. Human development
report 1994. New York: Oxford University Press.
World Bank. 1993. World Bank report 1993. New York.